Bundesverband
Forum selbstbestimmter Assistenz behinderter Menschen e.V.
Position: Archiv

Archiv - INFORUM 1/2002

Persönliche Budgets in der Behindertenpolitik

Prof. Dr. Leonhard Hajen
Hamburger Universität für Wirtschaft und Politik

Nachdruck mit freundlicher Genehmigung von Prof. Dr. Leonhard Hajen und des Nachrichtendienstes des Deutschen Vereines für öffentliche und private Fürsorge

Im SGB IX sollen die Regelungen für die Rehabilitation und gesellschaftliche Teilhabe für Menschen mit Behinderungen zusammengefasst werden. Die Bundestagsfraktionen der SPD und der Grünen haben sich in einem „Eckpunktepapier“ vom 28. Dezember 1999 darauf verständigt, in dem neuen Gesetz die individuellen Wahlmöglichkeiten auszudehnen und in Anlehnung an Modelle in England, den Niederlanden und Rheinland-Pfalz Persönliche Budgets zu ermöglichen. Der Referentenentwurf zum SGB IX vom Oktober 2000 setzt diese Zielvorgabe in den §§ 9 und 17 um, indem er bei Leistungen, die eigentlich als Sachleistungen zu erbringen sind, eine Wahlmöglichkeit für Geldleistungen einräumt, wenn sie entsprechend effizient und zumindest gleich wirtschaftlich sind.

Persönliche Budgets sind dadurch gekennzeichnet, dass die individuellen Bedarfe eines Menschen mit Behinderungen, die durch ambulante Versorgung befriedigt werden können, ermittelt werden und der entsprechende Geldbetrag zur persönlichen Verwendung ausgezahlt wird. Der Empfänger beschäftigt selber Personen für seine persönliche Assistenz (Arbeitgebermodell) oder nimmt Agenturen als Dienstleister in Anspruch. Er begründet direkte Ver???u??tragsbeziehungen zu Leistungsanbietern. Sozialversicherungsträger oder Kommunen als diejenigen, die das Persönliche Budget finanzieren, treten also gegenüber den Leistungserbringern nicht mehr als Vertragspartner auf. Mit Persönlichen Budgets werden drei Ziele verfolgt:

  1. Mehr Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderungen
  2. Höhere Effizienz der Behindertenpolitik
  3. Größere Wirtschaftlichkeit der Maßnahmen.

Das Bundessozialhilfegesetz kennt bis auf die im Gesetz ausdrücklich genannten Pauschalen nur individuell festgestellte Leistungen, die bis auf die Unterhaltssicherung in der Regel als Sachleistungen erbracht werden. Aber es schließt Persönliche Budgets als Eingliederungshilfen nicht aus, wenn das Prinzip der individuellen Bedarfsermittlung gewahrt bleibt. Die praktische Wahrnehmung ist aber sehr gering. Sie wird von Bartz/Eisermann auf bundesweit 500 bis 1000 Fälle geschätzt. Die offizielle Sozialstatistik macht dazu keine Angaben
Die folgende Untersuchung analysiert das Für und Wider von Persönlichen Budgets für Menschen mit Behinderungen. Ob Persönliche Budgets schon einen Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik einleiten, wie teilweise formuliert wird, oder ob sie eher eine sinnvolle Ergänzung bestehender Fördermöglichkeiten darstellen, bei denen Vor- und Nachteile sorgfältig abzuwägen sind, soll untersucht werden.

Dazu sollen Persönliche Budgets in verschiedenen Begründungszusammenhängen analysiert werden, und zwar

  • in ihrer Bedeutung für die Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen,
  • in ihrer Funktion in einem System de???u??r Marktsteuerung,
  • als Teil des Neuen Steuerungsmodells in der Öffentlichen Verwaltung und
  • in ihrer Anreizwirkung in einem System föderal organisierter Gebietskörperschaften.

Danach will ich Erfahrungen aus England , den Niederlanden und Rheinland-Pfalz auswerten, die seit einigen Jahren Erfahrungen mit Persönlichen Budgets gesammelt haben. Daraus werde ich Schlussfolgerungen für die Einführung von Persönlichen Budgets in Deutschland ableiten.

Gründe für die Einführung Persönlicher Budgets

Persönliche Budgets als Instrument der Selbstbestimmung
In den Vereinigten Staaten und in Großbritannien haben Verbände, in denen behinderte Menschen ihre eigenen Interessen vertreten, eine sehr viel längere Tradition und größere Verbreitung als in Deutschland. Deshalb überrascht es nicht, dass die Forderung nach Persönlichen Budgets in diesen Staaten entstanden ist. Sie ist Ausdruck des Wunsches behinderter Menschen nach Selbstbestimmung über ihre Angelegenheiten. Sie fordern damit ein, was jedem Bürger ohne Behinderung selbstverständlich ist. Durch ihre körperliche, geistige oder seelische Beeinträchtigung benötigen sie Hilfe, um die funktionalen Defizite auszugleichen. Das bezieht sich zum einen auf Unterstützung bei Tätigkeiten, die Behinderte nicht selbständig ausführen können, wie in Bereichen der Pflege oder Haushaltsführung, zum anderen auf Hilfen bei der Integration in das soziale Leben, also die Herstellung von so viel Normalität wie irgend möglich.

Wenn das Ziel Normalität heißt, dann ist jede Form von Sonderbetreuung in ode???u??r durch Institutionen ein ungeeignetes Mittel, denn dadurch werden Barrieren gegenüber der Gesellschaft errichtet, die es gerade zu vermeiden gilt. Die „Indepent-Living-Bewegung“ bzw. im deutschen Bereich die Zusammenschlüsse für „Selbstbestimmtes Leben“ fordern für behinderte Menschen, dass sie in gleicher Weise wie alle Menschen Anspruch auf Selbstbestimmung in den Bereichen Wohnen, Partnerwahl, Arbeit oder Freizeit haben. Dazu benötigen sie persönliche Assistenz, um die bestehenden Defizite auszugleichen. Der Begriff Assistenz statt Hilfe oder Pflege wird bewusst gewählt, weil damit ausgedrückt werden soll, dass es nicht um familiäre oder ehrenamtliche Hilfe geht, sondern um die Möglichkeit der eigenen Entscheidung, von wem man zu welcher Zeit Unterstützung in Anspruch nimmt. Die notwendigen Dienstleistungen werden gekauft, wobei die finanziellen Mittel aus einem Persönlichen Budget kommen, das vom Staat oder der Kommune refinanziert wird.

Im April 1989 fand in Straßburg ein erstes Treffen eines Netzwerkes für Independent Living mit Teilnehmern aus europäischen Staaten statt, das die Ziele dieser Selbstorganisation behinderter Menschen formulierte:

  • Behinderte Menschen sind die besten Experten in eigener Sache.
  • Behinderte Menschen fordern die gleichberechtigte Teilnahme am Leben als Teil ihrer Menschen- und Bürgerrechte ein.
  • Persönliche Assistenz ist Teil der Menschen- und Bürgerrechte und ist für alle Arten von Behinderungen und für alle behinderte Menschen unabhängig von ihrem Einkommen und Vermögen zu gewähren.
  • Der behinderte Mensch soll üb???u??er seine Lebensbedingungen und über die Verwendung der Geldmittel für persönlichen Assistenz entscheiden. Er soll über die Leistungen bestimmen, nicht die Leistungsanbieter über ihn.
  • Das Leben in einer eigenen Wohnung hat Vorrang vor allen anderen Formen der Versorgung.

Das Persönliche Budget muss so ausgestattet sein, dass wettbewerbsfähige Löhne und gesetzliche Sozialleistungen für Assistenten gezahlt werden können und auch die Kosten für eine angemessene Ausbildung und Verwaltung gedeckt sind.

Das zentrale Mittel zur Realisierung der genannten Ziele ist ein eigenes Budget, aus dem der Mensch mit Behinderungen die Aufwendungen bezahlt, die er für notwendig hält. Er ist nicht mehr Empfänger von Sachleistungen durch ambulante Dienste, in Heimen oder in anderen Formen der stationären Versorgung, sondern Käufer auf dem Markt. Davon erwarten die Befürworter eines Persönlichen Budgets, dass Menschen mit Behinderungen nicht mehr gezwungen sind, ihre Bedürfnisse den Dienstplänen von Institutionen der Behindertenhilfe unterordnen müssen, sondern dass sie darüber entscheiden, welche Person ihres Vertrauens zu dem von ihnen gewünschten Zeitpunkt eine Dienstleistung erbringt. Die Hoffnung ist, dass die Freiheit, über Alternativen selber zu entscheiden und auf dem Markt einzukaufen, Selbstbestimmung und Flexibilität fördert und gleichzeitig die Ziele der Behindertenpolitik zu in der Regel geringeren Kosten erreicht werden.

Die Verfügung über Geld und die neue Rolle als Arbeitgeber gegenüber den Menschen, die Dienstleistungen für ihn erbringen, führt in die Beziehung die Normalität des Marktes ein. Über Geld wird Macht und Einfluss verteilt und damit drehen sich die bisherigen Verhältnisse um: Der behinderte Mensch ist nicht mehr Empfänger von Leistungen und Objekt von Entscheidungen, sondern er wird zum Subjekt der Entscheidungen über sein eigenes Leben. Er hat die Möglichkeit der eigenen Wahl und übernimmt damit Verantwortung für sich. Diese Form des „Empowerment“, also die Stärkung der Fähigkeit, für sich Wahlentscheidungen treffen zu können, ist der Kern der „Philosophie“ des selbstbestimmten Lebens.

Die erste Voraussetzung für ein Persönliches Budget ist, dass der Betroffene diese Form der Finanzierung will. Deshalb kann es nur auf freiwilliger Basis vereinbart werden und eine Rückkehr zu Sachleistungen sollte möglich sein. Schwierig wird es, wenn eine geistige oder seelische Behinderung vorliegt, die keine klare Willenserklärung ermöglicht oder zu besorgen ist, dass der Mensch mit Behinderungen Entscheidungen trifft, die ihm schaden. Ein Ausweg kann die stellvertretende Entscheidung der Sorgeberechtigten oder der gesetzlichen Betreuer sein. Aber auch in diesem Fall möchte die „Independent-Living-Bewegung“ eine Beteiligung der Selbstorganisation von Behinderten, um in einem Beratungs- und Verhandlungsprozess sicherzustellen, dass dem Anspruch auf Selbstbestimmung so weit wie möglich Rechnung getragen wird. Gerade bei Jugendlichen und Heranwachsenden mit Behinderungen können Eltern der Gefahr erliegen, ihre Kinder in einer Weise zu behüten, die ihnen den Weg in größere Selbständigkeit verbaut.

Die zweite Voraussetzung ist, dass der Mensch mit Behinderungen auch in der Lage ist, das Persönliche Budget zu verwalten. Das ist nicht einfach, denn die neue Rolle als Arbeitgeber verlangt, dass Arbeitskräfte selber gefunden und angeleitet werden müssen. Die Regeln des Arbeits-, Steuer- und Sozialversicherungsrechtes müssen eingehalten und über die Verwendung der Mittel muss ein Nachweis geführt werden. In der Regel wird eine professionelle Hilfe notwendig sein, die ebenfalls aus dem Persönlichen Budget zu finanzieren ist. Persönliche Budgets erfordern, das zeigen die bisherigen Erfahrungen, ein Netzwerk zur Unterstützung, in dem sich vorzugsweise behinderte Menschen untereinander helfen, weil sie Bedarfe und Probleme am ehesten beurteilen können. In England und den USA hat deshalb die Beratung durch „Peers“, das sind Betreuer von gleichartiger Betroffenheit und durch Zentren für „Independent Living“ eine große Bedeutung. Sie stellen eine ergänzende Beratungsebene dar, wenn die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit des Nutzers eines personenbezogenen Budgets eingeschränkt ist.

Die dritte Voraussetzung für ein Persönliches Budget ist eine Refinanzierung aus öffentlichen Kassen oder durch Träger der Sozialversicherung, denn die wenigsten Betroffenen sind aufgrund ihrer Behinderung in der Lage, die Assistenzleistungen aus eigenem Einkommen oder Vermögen zu finanzieren. In diesem Fall steht der Anspruch auf Selbstbestimmung in einem Konflikt zu der Notwendigkeit, dass die Institutionen, die aus Beiträgen der Versicherten oder aus Steuermitteln Zahlungen leisten, über die Verwendung Rechenschaft ablegen und zwischen konkur???u??rierenden Ansprüchen auf knappe Haushaltsmittel Entscheidungen treffen müssen. Deshalb muss in einem gesetzlich geregelten Verfahren entschieden werden, welche Ansprüche behinderter Menschen sozialrechtlich anerkannt werden und zu Leistungen führen sollen.

Wenn die Voraussetzung „Wille und Fähigkeit“ erfüllt ist, spricht zunächst einmal einiges dafür, die Leistungsprozesse über den Markt zu organisieren, also über ein Persönliches Budget Kaufkraft zuzuteilen und die Verwendungsentscheidungen den Nutzern des Budgets zu überlassen. Der Markt hat sich bei privaten Konsumgütern als das überlegene Regulierungsinstrument erwiesen, um die Wünsche von Verbrauchern und Produzenten zu koordinieren. Beide sind für die Folgen ihres Handelns selber verantwortlich und deshalb wird durch den Wettbewerb Druck ausgeübt, effiziente Lösungen zu realisieren. Unter den Bedingungen vollkommenen Wettbewerbs würden Angebot und Nachfrage über den Preis gesteuert und es würde sich ein Preis einstellen, bei dem die Wünsche der Konsumenten mit den Plänen der Produzenten übereinstimmen.
Die Bereitstellung einer Leistung durch den Staat oder die Kommune kann nicht mit gleicher Effizienz wie im Marktmodell gewährleistet werden, weil der pauschalierte Bedarf und die Art und Höhe seiner Befriedigung durch Institutionen festgelegt werden. Bezogen auf ein Individuum kann es im Vergleich zu einer Marktlösung eine Über- oder eine Unterversorgung geben, was unter Effizienzgesichtspunkten schlecht ist. Beispielweise kann ein Mensch mit Behinderungen zu hohen Kosten in einem Heim untergebracht sein, obwohl er eine Betreuung rund um die U???u??hr nicht benötigt. Eine eigene Wohnung setzt aber voraus, dass ihm Assistenzleistungen zur Verfügung stehen, um die Dinge zu erledigen, die er nicht selbstständig leisten kann. Die a-priori Überlegenheit einer Marktlösung und damit Persönliche Budgets als das bessere Instrument bei der Finanzierung von Leistungen für behinderte Menschen gilt aber nur dann, wenn auch die Voraussetzungen für Wettbewerbsmärkte erfüllt sind und der Preis seine Steuerungsfunktion wahrnehmen kann. Ob das zutrifft, soll im nächsten Abschnitt diskutiert werden.

Höhere Effizienz durch Marktsteuerung

Die Vorstellung, dass der Markt ein Entscheidungsverfahren ist, in dem über Preise letztlich durch die Wünschen der Konsumenten, in unserem Fall also der Nutzer eines Persönlichen Budgets, das Angebot gelenkt wird, ist verführerisch. Damit wäre neben der individuellen Bedürfnisbefriedigung unter Wettbewerbsbedingungen auch gewährleistet, dass die Leistungen zu den geringsten Kosten produziert werden. Bei der Vergabe eines Persönlichen Budgets müsste sich der Zuwendungsgeber um den effizienten Einsatz der Mittel keine Gedanken machen, weil sie durch den Markt gesichert wäre. Nur: Die Wirklichkeit der Märkte weicht von dem theoretischen Referenzmodell ab, so dass die Attraktivität des Modells eines Persönlichen Budgets eingeschränkt wird. Die Zuwendungsgeber müssen also weiterhin nicht nur über die Höhe des Budgets entscheiden, sondern auch, ob die Verwendung den sozialpolitischen Ziele entspricht und nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit gehandelt wird.

Die neoklassischen Marktmodelle unterstellen ausnahmslos, dass ???u??bei den Käufen und Verkäufen auf Märkten keine Transaktionskosten auftreten, d.h. die Kosten der Information über Angebot und Nachfrage, die Kosten der Vertragsanbahnung und des Vertragsabschlusses, die Kontrolle der vertragsgerechten Leistung und die Durchsetzung von Sanktionen bei Vertragsabweichungen sollen Null sein. Diese Annahmen sind auch auf normalen Märkten fragwürdig und bekommen von Ökonomen gerne das Etikett „heroisch“, aber sie sind offensichtlich falsch für einen Markt für persönliche Assistenzleistungen. Tauschprozesse auf Märkten sind ein Lernprozess, bei dem Käufer und Verkäufer immer wieder neu erproben, ob ein Gut zu dem vorherrschenden Preis ihren Erwartungen entspricht. Wettbewerb funktioniert dann, wenn es viele Anbieter und viele Nachfrager gibt und eine Vielzahl von Transaktionen getätigt werden, so dass sich als Ergebnis ein Gleichgewichtspreis herausbildet. Persönliche Assistenzleistungen sind aber keine „Erfahrungsgüter“ in dem Sinne, dass innerhalb relativ kurzer Frist viele Käufe bei verschiedenen Anbietern getätigt werden, wobei ein Urteil über die Qualität gewonnen wird, sondern die Besonderheiten dieser speziellen Dienstleistungen bei intimen Aufgaben in der sensiblen Umgebung der eigenen Wohnung erfordern ein besonderes Vertrauensverhältnis, das unter den Bedingungen des Marktes bestenfalls unvollkommen erreicht werden kann.

Die Informationskosten, welche Anbieter die gewünschten Leistungen erbringen und die Kosten der Rekrutierung entsprechender Arbeitskräfte, sind in der Regel hoch. Die fehlende Transparenz des Angebotes könnte dadurch gemildert werden, dass Zertifizierungsv???u??erfahren für Anbieter eingeführt werden, die damit ein Gütesiegel für die Qualität wichtiger Strukturmerkmale bekommen, aber das wären Formen des regulierten Marktzugangs und staatlicher Intervention, die sowohl dem Idealbild des Wettbewerbs widersprechen als auch dem Selbstverständnis der „Indepent-Living-Bewegung“, die die Betroffenen als die besten Experten in eigener Sache sieht. Die Höhe der Transaktionskosten, d.h. der Aufwand an Geld und Zeit, um zu einem Vertragsabschluss zu kommen, wird viele potentielle Nutzer eines personenbezogenen Budgets von dieser Form der Finanzierung abhalten. Die Nutzung eines institutionellen Angebotes, was nicht mit stationärer Pflege gleichzusetzen ist, sondern auch ambulante Dienste umfasst, kann im Zweifelsfall höhere Versorgungssicherheit mit geringeren Transaktionskosten verbinden.

Angebot und Nachfrage gleichen sich nur dann bei einem bestimmten Preis aus, wenn sie sich in der Nähe eines Gleichgewichtes befinden. Wenn z. B. wegen des beschränkten Einkommens, aus dem die Nachfrage finanziert werden muss, nur ein Preis realisiert werden kann, der unter dem Mindestpreis liegt, zu dem ein Anbieter überhaupt bereit ist, ein Gut herzustellen, kommt es zu keinem Angebot und die Nachfrage bleibt unbefriedigt. Der gleiche Effekt kann eintreten, wenn das Angebot an Gütern nicht beliebig teilbar ist und eine Mindestgröße der Produktion erreicht sein muss, bevor auf dem Markt angeboten wird. Genau diese Eigenschaften sind aber typische Merkmale eines Marktes für Assistenzleistungen, der sich durch Professionalität der Anbieter und durch große Flexibilität in der Verfügbarkeit auszeichnen soll. Wenn man unterstellt???u??, dass die Anbieter von Assistenz nicht weniger verdienen wollen als Arbeitnehmer in Pflegeberufen, dann müssen sie entweder bei mehreren Personen Assistenzleistungen erbringen, was der Flexibilität Grenzen setzt, weil wie bei einem Angebot durch Institutionen verbindliche Zeitpläne vereinbart werden müssen, oder die hohe Zeitverfügbarkeit muss im Stundenpreis entgolten werden, was die Leistung teuer macht. Für Assistenzleistungen ist der Markt zudem regional begrenzt, weil die Dienstleistung nur am Wohnort des behinderten Menschen erbracht werden kann, so dass sich in ländlichen Regionen zusätzliche Probleme ergeben, Angebot und Nachfrage in Übereinstimmung zu bringen. Neben den hohen Transaktionskosten dürfte bei einem Arbeitgebermodell im Rahmen des Personengebundenen Budgets der kritische Punkt sein, ob überhaupt ein Angebotsmarkt entsteht, der den Nachfragern Wahlmöglichkeiten bietet, oder ob die Abhängigkeit von institutionellen Anbietern durch neue Abhängigkeiten von einem oder wenigen Anbietern persönlicher Assistenzleistungen ersetzt wird.

Für den „Markt“ für persönliche Assistenzleistungen gilt wie für alle pflegerischen Dienstleistungen, dass sie weniger durch ein Marktmodell beschrieben werden können, als durch eine Prinzipal-Agent-Beziehung, in der es darauf ankommt, den Auftragnehmer auf die Interessen des Auftraggebers zu verpflichten. Der Markt funktioniert in der Regel nicht wie im Lehrbuch, sondern neben den oben diskutierten Transaktionskosten führen strukturelle Faktoren wie Marktzugang, Zahl der Anbieter und das Problem, Qualität und Outcome zu beurteilen, zu Abweichungen vom Marktmodell. Zusätzlich gibt ???u??es Informationsasymmetrien, d.h. Finanzierer können schwer beurteilen, ob Leistungen notwendig sind und tatsächlich erbracht werden. Ein Ausweg ist dann, auf Sachleistungen zurückzugreifen, die von Institutionen erbracht werden, zu den eine Vertrauensbeziehung besteht. Zumindest kann hier der Output, wenn schon nicht der Outcome, besser bewertet werden. Soweit es sich um Anbieter aus dem Non-Profit-Bereich handelt, besteht auch ein gewisser Vertrauensvorschuss, der nicht berechtigt sein muss, aber erklären kann, warum die Sachleistung gegenüber der Geldleistung bei staatlichen oder kommunalen Trägern eine Präferenz genießt. Bei Wohlfahrtsverbänden, Stiftungen oder anderen gemeinnützigen oder kirchlichen Trägern, die nicht gezwungen sind, auf eingesetztes, privates Kapital eine Rendite zu erwirtschaften, wird eher vermutet, dass sie ihre Leistungen so erbringen, dass die Empfänger den größten Nutzen daraus haben.

Neue Steuerungsmodelle in der öffentlichen Verwaltung und Persönliche Budgets

Steuerung über den Haushalt

Der Markt ist aus den oben diskutierten Gründen ungeeignet, persönliche Assistenz wirtschaftlich und effektiv zur Verfügung zu stellen. Aber auch staatliche Bereitstellung ist kein Königsweg zu Effektivität und Wirtschaftlichkeit, weil Staatsversagen an die Stelle von Marktversagen treten kann. Öffentliche Versorgung heißt zunächst nichts anderes, als dass an die Stelle von marktlichem Wettbewerb und Steuerung über Preise ein politisches Verfahren tritt, in dem über Bedarfe und ihre Finanzierung entschieden wird. Über das Ergebnis ist damit nichts gesagt.

Traditionelles ???u??staatliches Handeln ist konditionale Lenkung durch Gesetze und Verordnungen. Der Entscheidungsprozess ist von oben nach unten hierarchisch strukturiert, die Regierung ist als Spitze der Verwaltung durch Wahlen demokratisch legitimiert. Die Verwaltung ist entlang der unterschiedlichen Leistungsgesetze gegliedert. Der Vorteil dieses Systems ist, dass Ansprüche klar definiert und durch Gesetz und Verordnung festgelegt sind. Es begrenzt Willkür und ermöglicht eine Kontrolle von oben nach unten, ob die Mittel für die beschlossenen Zwecke ausgegeben wurden. Der Nachteil „bürokratischer Herrschaft“ besteht darin, dass sie auf die Vielzahl von individuellen Problemen nicht reagieren kann, sondern zu schematischen Lösungen greifen muss, so dass kreative Lösungen nicht gefördert werden, weil die „gesetzestreue“ Aufgabenerledigung Vorrang hat. Die Kommunikation findet nicht horizontal statt, also zwischen den dezentralen Verwaltungseinheiten, die zur Problemlösung beitragen sollen, sondern in der Regel vertikal über Vorgesetzte, so dass abgestimmtes Handeln bezogen auf den Einzelfall zum Problem werden kann. Wenn Leistungsansprüche für behinderte Menschen in unterschiedlichen Gesetzen geregelt sind, wie z. B. in Deutschland im Pflegegesetz und im Bundessozialhilfegesetz, bedeutet das auch getrennte Sachbearbeitung und verschiedene Verantwortlichkeit. Der Verwaltungsprozess ist nicht so strukturiert, dass er einheitlich auf die Bedarfe eines Klienten ausgerichtet ist, der auch nur einen Ansprechpartner hat, sondern er ist arbeitsteilig nach der Gliederung der Leistungsgesetze aufgebaut.

Das Entscheidungskriterium bei traditioneller Steuerung ist im Zweifelsfall nicht, ob eine Aufgabe so er???u??ledigt wird, dass sie die vorab definierten Ziele erfüllt, sondern ob die Mittel rechtmäßig ausgegeben werden. Der Prozess ist input- und kontrollorientiert, nicht outputorientiert, d. h. es wird kontrolliert, ob das Geld bestimmungsgemäß verwendet wird, nicht ob die verfolgten Ziele erreicht werden.

Für Max Weber ist bürokratische Herrschaft nicht die empirische Beschreibung eines Ist-Zustandes, sondern ein Ideal, das sich von vordemokratischen Formen der Herrschaft abgrenzt. Diese „ideale“ Herrschaft besteht darin, dass Rechte und Pflichten Ergebnisse eines politischen Prozesses sind und die Verwaltung diese Beschlüsse frei von Eigeninteresse und ohne Ansehen der Person quasi mechanisch umsetzt.

Das Ideal scheitert an der Wirklichkeit, weil die sozialen Beziehungen so komplex sind, dass es nicht gelingt, alle Probleme im Sinne einer konditionalen Steuerung vorwegzunehmen und in Regeln zu gießen. In einem politischen Prozess werden Ziele nur ausnahmsweise so operationalisiert, dass sie Entscheidungen steuern und die Ergebnisse kontrolliert werden können. Politische Entscheidungen sind vielmehr ein permanenter Aushandlungsprozess über die Finanzierung und die Verwendung von öffentlichen Ausgaben, der ungemein erleichtert wird, wenn die verfolgten Ziele allgemein formuliert werden. Das beschworene Prinzip der Steuerung von oben nach unten und der Kontrolle von Einzelmaßnahmen über die dafür eingesetzten Haushaltsmittel ist dann allerdings nicht länger durchführbar. Für die öffentliche Verwaltung müssen deshalb neue Steuerungsmodelle entwickelt werden, die eine Kontrolle der öffentlichen Finanzen durch die Parlamente ermöglichen, aber ohne die traditionelle Form der kleinteiligen Ausgabenkontrolle.

Beispielsweise ist das Ziel der Integration behinderter Menschen in die Gesellschaft so allgemein formuliert, dass dem von keiner gesellschaftlich relevanten Gruppierung widersprochen würde. Auf der Handlungsebene ist es aber nichtssagend, denn der Streit entsteht über die Höhe und die Art der Verwendung von öffentlichen Mitteln für Integrationsmaßnahmen. Dabei sind zwei extreme Entscheidungsalternativen denkbar: Entweder staatliche Institutionen nehmen für sich in Anspruch, am besten zu wissen, wie behinderte Menschen in die Gesellschaft integriert werden können und stellen entsprechende Mittel für ambulante und stationäre Hilfen zur Verfügung, oder die behinderten Menschen bzw. ihre Vertreter definieren selber, was sie zur Integration in die Gesellschaft brauchen. Der Staat stellt dann die finanziellen Mittel in Form eines Persönlichen Budgets zur Verfügung, über dessen Verwendung für den Einkauf von Assistenz die Menschen mit Behinderungen selber entscheiden.

In der Realität wird die Lösung zwischen den beiden Extremen zu suchen sein. Der Staat wird bei seinen Entscheidungen die Wünsche von Menschen mit Behinderungen, ihrer Verbände und anderen professionellen Rat einbeziehen, aber er wird umgekehrt nicht darauf verzichten wollen, über die Höhe der Ausgaben und ihre wirtschaftliche Verwendung selber zu entscheiden, weil eine Politik zum Ausgleich von Behinderungen in Konkurrenz zu anderen Ansprüchen an den öffentlichen Haushalt steht und Teil des politischen Aushandlungsprozesses ist. Im folgenden soll untersucht werden, ob Reformen des öffentli???u??chen Sektors, die unter den Überschriften Neues Steuerungsmodell, Leistungsbezogene Budgets oder New Public Management in Deutschland und vielen anderen Ländern vorangetrieben werden, mit der Einführung von Personengebundenen Budgets für Menschen mit Behinderungen vereinbar sind, oder sie sogar fördern können.

In allen europäischen Ländern und vielen anderen Staaten dieser Erde ist in den letzten zehn Jahren ein Prozess der Verwaltungsmodernisierung begonnen worden, der die traditionelle, inputorientierte Steuerung durch eine Ergebnissteuerung ersetzen will. Dabei ist das Ziel, die angestrebten Wirkungen von staatlichen Maßnahmen messbar und politisch bewertbar zu machen, um so zu rationaleren Entscheidungen zu kommen. Rational heißt hier, dass nicht kontrolliert werden soll, ob dass Geld wie beschlossen ausgegeben wurde, sondern ob die formulierten Ziele erreicht wurden. Bei der politischen Entscheidung soll Ressourcenaufwand und der erzielte Ertrag in Beziehung gesetzt werden, um die Maßnahme auszuwählen, die bei gleichem Zielerreichungsgrad mit geringsten Kosten zu realisieren ist. Die Leistungen im öffentlichen Sektor sind allerdings schwer zu messen, wenn es sich nicht um leicht quantifizierbare Größen wie der entsorgte Müll gemessen in Tonnen handelt, also Güter, die heute überwiegend von kommunalen Versorgungsbetrieben angeboten werden.

Erfolg oder Misserfolg einer Maßnahme ist auch nicht immer eindeutig zurechenbar und erfordert gerade bei Dienstleistungen im Bildungs- und Sozialbereich die aktive Mitwirkung der Betroffenen, wenn das erwünschte Ergebnis erreicht werden soll. Deshalb wird pragmatisch richtig aber theoretisch wenig überzeugend als Leistungsgröße nicht der Outcome, also die Wirkung, sondern der Output, also die Leistung der Verwaltungseinheit gewählt, die sie alleine beeinflussen und kontrollieren kann. Indikator für den Outcome bei dem Ziel Integration behinderten Menschen ist beispielsweise die Zahl der Sozialkontakte außerhalb der eigenen Wohnung oder des Heimes. Leichter zu messen und zu beeinflussen ist hingegen der Output gemessen in Stunden, die für Pflege oder Betreuung aufgewendet werden. Der Unterschied zwischen Output und Outcome ist vor allem dann wichtig und kann zu gänzlich anderen Entscheidungen führen, wenn es um Kostenvergleiche geht, weil ein Vergleich nur dann sinnvoll ist, wenn auch im Hinblick auf das gleiche Ziel verglichen wird.

Die Neuen Steuerungsmodelle haben in allen Ländern im Kern ein vergleichbares Bündel von Instrumenten. Sie unterscheiden sich nach der jeweiligen Verwaltungstradition und der Bedeutung wohlfahrtsstaatlicher Versorgung und vor allem dadurch, ob sie ausschließlich oder überwiegend auf die Binnenmodernisierung des staatlichen Sektors gerichtet sind, oder ob auch das Verhältnis zwischen Staat und Bürger durch ergänzende Formen der Partizipation neu begründet werden soll.

Binnenmodernisierung

Binnenmodernisierung zielt auf größere Effektivität und Effizienz, indem statt der bisherigen inputorientierten Haushaltsplanung und -beschlussfassung produktorientierte Budgets aufgestellt werden, die eine Transparenz der Leistungen ermöglichen sollen. Nicht mehr die Bindung der Mittel für einzelne Zwecke dominiert, sondern die aufgabenbezogenen Teilbudgets werden „globalisiert“, wodurch ???u??eine weitgehende Freiheit in der Verwendung der Mittel eingeräumt wird. Die Legislative verzichtet auf die Detailsteuerung über einzelne Haushaltstitel und räumt der Exekutive eine sehr viel größere Entscheidungsfreiheit ein, die die Autonomie der Verwaltung von politischen Einzelentscheidungen erhöht.

Das zweite Element des Neuen Steuerungsmodells ist die Dezentralisierung von Aufgaben, so dass die Aufgabe, die Kompetenz für den Ressourceneinsatz und die Verantwortung für das Globalbudget in einer Hand liegen (AKV-Prinzip). Outputorientierung und Globalisierung von Budgets wirft für Parlamente die Frage auf, wie sie kontrollieren, ob die gewünschten Ziele erreicht werden. In vergleichbarer Weise stellt sich für die Verwaltungsspitze das Problem. Sie muss kontrollieren, dass die dezentralen Einheiten, die in der Tendenz dazu neigen, eigene Interessen zu entwickeln, die zentralen und damit politisch definierten Vorgaben einhalten. Die Lösung ist ein intensives Controlling und Berichtspflichten.

Für die Einführung von Persönlichen Budgets bedeutet ein Wechsel des Steuerungsmodells, dass in einem Produktbudget idealerweise alle Leistungen für behinderte Menschen enthalten sind und in Form von Leistungsbeschreibungen die Ziele der Behindertenpolitik so operational beschrieben werden, dass sie Verwaltungshandeln steuern und die Zielerreichung überprüfbar ist. Das Persönliche Budget ist dann lediglich ein Instrument unter vielen, dass seinen Erfolg beweisen muss. Wenn die zugrundeliegenden Leistungsgesetze direkte Zahlungen in Form Persönlichen Budgets zulassen, dann besteht zumindest haushaltsrechtlich im Neuen Steuerungsmodell kein Hindernis für eine Einführung, was den Prozess beschleunigen kann. Tatsächlich kann es Widerstand geben, weil die Reform der öffentlichen Verwaltung ein langwieriger Prozess ist, der ein radikales Umdenken sowohl in der Legislative als auch in der Exekutive erfordert. Das Neue Steuerungsmodell verteilt Handlungsmacht um: Innerhalb der Verwaltung von der zentralen zur dezentralen Ebene, zwischen Politik und Verwaltung von der Politik zur Verwaltung. In dem Maße, wie Controlling und eine transparente Kosten- und Leistungsrechnung nicht ausreichend entwickelt sind, wird es auch starke Kräfte geben, die die Instrumente der traditionellen Steuerung verteidigen, weil man nicht auf vermeintlich bewährte Kontrollinstrumente verzichten will, solange die neuen nicht vorhanden sind.

Das dritte Element der Neuen Steuerungsmodelle ist eine Kosten- und Leistungsrechnung auf der Basis der kaufmännischen Buchführung. Outputorientierte Globalbudgets und ein Verwaltungscontrolling können auch ohne eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden, aber die Verwaltungsmodernisierung bleibt dann ein Torso, weil zu einer rationalen Entscheidung über Ausgabenprogramme auch das Wissen gehört, wie viel eine Leistung kostet. Traditionelle Kameralistik erfasst nur die jährlichen Ausgaben, die im Budget veranschlagt werden und ignoriert, welcher Aufwand in der Rechnungsperiode zusätzlich entsteht. Dazu gehören zumindest die Abschreibungen auf Investitionen, kalkulatorische Mieten und Rückstellungen für künftige Risiken wie die Altersversorgung der Beschäftigten. Dabei muss kein Perfektionismus betrieben werden, weil auch die Kosten des Rechnungswesens in einem vernünftigen Verhältnis zum Nutz???u??en stehen müssen, aber die Wirtschaftlichkeit einer Alternative wie stationäre versus ambulante Versorgung kann nur beurteilt werden, wenn den Leistungen die Kosten gegenübergestellt werden.

Gerade wenn neue Instrumente wie ein Persönliches Budget erprobt werden sollen, wird eine rationale Entscheidung durch den Vergleich von Kosten und Leistungen erleichtert. Sie zwingt Befürworter und Gegner dieses neuen Instrumentes, ihre Argumente empirisch überprüfbar zu machen. Ein Zahlenvergleich kann Entscheidungen nicht ersetzen, sondern nur unterstützen, denn gerade bei Serviceleistungen für Menschen mit Behinderungen ist immer zu bedenken, dass nicht alles, was wichtig ist, auch quantifizierbar und messbar ist. Bei jeder Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen besteht aber die Gefahr, dass nur erfasst wird, was sich in Geld ausdrücken lässt.

Viertens soll im Neuen Steuerungsmodell der Wettbewerb als ein kreatives Verfahren genutzt werden, um Effektivität und Effizienz zu verbessern. Besonders in angelsächsischen Ländern ist das mit einer klaren Trennung zwischen der Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe und der Leistungserstellung im öffentlichen Sektor verbunden. Der Staat soll dafür sorgen, dass eine Aufgabe wahrgenommen und finanziert wird, aber er soll die Produktion der Leistung dem Wettbewerb des Marktes überlassen. Das kann heißen, dass

  • Versorgungseinrichtungen materiell privatisiert werden, also ein privater an die Stelle des öffentlichen Eigentümers tritt,
  • formell privatisiert wird, d. h. es wird eine private Rechtsform für ein Unternehmen im öffentlichen Eigentum gewählt,
  • eine Mischung aus privaten und öffentlichen Anbietern gewählt wird, die sich aber dem Wettbewerb stellen müssen, z. B. durch die Ausschreibung von Versorgungsleistungen.

Das Neue Steuerungsmodell will den Wettbewerb der Anbieter um Aufträge nutzen, um zu besseren Lösungen zu kommen. Die angestrebte Trennung zwischen Käufer und Anbieter wird bei einem Persönlichen Budget gewährleistet, so dass in dieser Hinsicht die Anforderung des Reformmodells voll erfüllt wird. Der Nutzer des Persönlichen Budgets entscheidet, was er zur Befriedigung seiner Bedürfnisse auf dem Markt einkauft. Damit gelten aber auch die Einschränkungen zu den Kosten des Entscheidungsprozesses, die im vorhergehenden Abschnitt im Zusammenhang mit Marktentscheidungen diskutiert wurden.

Das Neue Steuerungsmodell beschränkt sich schließlich nicht auf eine Neuorganisation des Haushaltsverfahrens, sondern konsequent zu Ende gedacht muss die Organisation der Verwaltung dem neuen Denkansatz angepasst werden, weil nicht mehr die Transparenz der Institution und die Kontrolle der Haushaltsmittel den Steuerungsprozess prägen, sondern die Verwaltungsprozesse sollen so gesteuert werden, dass sie die „Kundenwünsche“ in den Mittelpunkt stellen und die Struktur der Verwaltung dieser Neuorientierung des Ablaufprozesses anzupassen ist.

Kundenorientierung kann nicht schlicht vom privaten auf den öffentlichen Sektor übertragen werden, denn der Bürger ist nicht nur Kunde, sondern er muss auch hoheitliche Eingriffe hinnehmen, was schlecht mit dem Begriff des Kunden und der Konsumentensouveränität zusammenpasst. Der Bürger ist auch Steuerzahler, woraus sich eine vollkommen andere Interessenlage als in seiner Rolle als Leistungsempfänger ergeben kann. Eben deshalb ist der politische Prozess ein Verhandlungsprozess, der durch andere Kriterien gekennzeichnet ist, als die Beziehung zwischen Käufer und Verkäufer auf dem Markt. Richtig bleibt an der Überlegung, dass der Bürger und seine durchaus unterschiedlichen Bedürfnisse und Ansprüche an die Verwaltung der Maßstab sein muss, ob Aufgaben gut oder schlecht erledigt werden. Verwaltung sollte so organisiert sein, dass behinderte Menschen einen Ort in der Leistungsverwaltung haben, wo ihre Angelegenheiten erledigt werden. Angesichts der zersplitterten Aufgabenverteilung in der Behindertenpolitik auf Träger der gesetzlichen Sozialversicherung und staatliche sowie kommunale Institutionen ist das für die Verhältnisse der Bundesrepublik Deutschland eine fast utopische Forderung. Das neue SGB IX will zumindest eine integrierte Beratungsinstanz auf regionaler Ebene schaffen, was schon ehrgeizig ist, weil es entsprechende Beratungskompetenz voraussetzt. Aber das Ziel des Neuen Steuerungsmodells ist vernünftig, Verwaltungsprozesse auf den Kunden auszurichten und den Verwaltungsaufbau entsprechend zu gestalten, und zwar unabhängig davon, ob dies mit Persönlichen Budgets verbunden wird. Persönliche Budgets liegen aber voll in der Logik der Verwaltungsmodernisierung.

Mehr Partizipation

Die Binnenmodernisierung des öffentlichen Sektors ist ein wichtiger Schritt der Verwaltungsreform, aber sie lässt zwei Probleme ungelöst, die auch im Zusammenhang der Einführung Persönlicher Budgets relevant sind. Der Staat hat nicht nur ein Effizienzproblem, sondern er ???u?? hat auch ein Legitimationsproblem, das sich in allen entwickelten Ländern an sinkenden Wahlbeteiligungen und geringerem Engagement in politischen Parteien ablesen lässt. Das kann gerade für Sozialpolitik, die Schwachen helfen will und auf Umverteilung angewiesen ist, zu erheblichen Konsequenzen führen, weil einer allgemeinen Staatskritik nicht selten die Kürzung von Sozialleistungen folgt. Zum zweiten erweist sich eine demokratische Kontrolle von oben nach unten sowohl bei traditioneller Steuerung als auch beim Neuen Steuerungsmodell als schwierig. Eine Antwort auf beide Probleme ist eine Strategie, den Bürger mehr an Entscheidungen zu beteiligen und ihm Wahlmöglichkeiten - über Wahlen zu Parlamenten und Gemeindevertretungen hinaus - einzuräumen. Das können Formen der Volksgesetzgebung wie Bürgerbefragungen oder Volksentscheide sein, das können aber auch konkrete Auswahlmöglichkeiten bei der Inanspruchnahme staatlichen Leistungen sein. Dazu muss es eine Angebotsstruktur geben, die eine Auswahl tatsächlich ermöglicht und damit zu einem Wettbewerb unter den Leistungsanbietern führt. Der Bürger als Kunde der Verwaltung muss teilweise durch gezielte Maßnahmen wie Beratung oder andere Formen der Unterstützung in die Lage versetzt werden, die Wahlmöglichkeiten tatsächlich zu erkennen und zu nutzen. Diese Strategien des „Empowerment“, also die stärkere Partizipation des Bürgers in öffentlichen Angelegenheiten, um seine individuellen Wahlmöglichkeiten zu erhöhen und dadurch die Legitimation staatlicher und kommunaler Politik zu verbessern, wird vor allem in skandinavischen Ländern erfolgreich erprobt.

Wenn der Prozess des Empowerment der Bürger erfolgreich ist, kann darüber auch das Kontrollproblem besser gelöst werden, weil die Zielerreichung nicht mehr nur durch das Verwaltungscontrolling überprüft wird, sondern der Leistungsempfänger kontrolliert Quantität und Qualität und sanktioniert schlechte Leistungen dadurch, dass er den Anbieter wechselt. Persönliche Budgets entsprechen dem Ansatz, den Bürger stärker zu beteiligen und ihm Wahlmöglichkeiten zu geben. Hier wie dort ist Empowerment aber auch mit Kosten der Entscheidungsfindung und Überwachung des Leistungsgeschehens verbunden. Diese Kosten entfallen nicht deshalb, weil sie nicht mehr beim Staat anfallen, sondern sie werden vom Bürger getragen und sind in ihrer Höhe von seiner Fähigkeit bestimmt, die eigenen Angelegenheiten zu organisieren. Auf jeden Fall müssen diese Kosten in die Abwägung einbezogen werden, wenn traditionelle Steuerungsverfahren durch Formen des Empowerment ersetzt oder ergänzt werden sollen.

Empowerment ist Teil einer umfassenderen Strategie zur Modernisierung des Staates, die nicht in der neoliberalen Tradition steht, die staatliche Tätigkeit zugunsten von Marktsteuerung verringern will, sondern danach fragt, wie die gesellschaftlichen Aufgaben am besten erledigt werden können. Das kann der Markt und individuelle Verantwortung sein, das kann Versorgung auf unterschiedlichen Ebenen des Staates von der Kommune über Regionen, dem Nationalstaat oder supra-nationale Organisationen sein, dass können aber auch Versorgungsformen im Non-Profit-Sektor oder ehrenamtliche Arbeit sein.

In der angelsächsischen Diskussion hat sich für den Prozess der Verlager???u??ung von Kompetenzen auf andere Verantwortungsbereiche der Begriff „Devolution“ durchgesetzt, der häufig in die deutsche Sprache übernommen wird, weil Übersetzungen noch mehr Verwirrung stiften. Er beinhaltet mehr als eine Dezentralisierung von Entscheidungen, weil er auch die Abgabe von Kompetenzen „nach oben“ an supra-staatliche Organisationen als Antwort auf zunehmende Globalisierung umfasst, aber er meint auch eine Stärkung der Zivilgesellschaft, die Aufgaben weder durch den Markt noch durch den Staat erledigen will, sondern durch einen dritten Sektor zwischen Markt und Staat. Devolution kann auch bedeuten, dass Aufgaben unmittelbar in die Verantwortung der Bürger (zurück-)gegeben werden. Wenn der Begriff für die Verlagerung von Aufgaben auf andere Staatsebenen oder Kommunen verwendet wird, ist damit inhaltlich gemeint, dass dezentral erledigt werden soll, was dezentral erledigt werden kann, also das Subsidiaritätsprinzip, das in Deutschland eine der tragenden Säulen der Sozialpolitik ist. Das Prinzip gilt auch für die unterschiedlichen Ebenen der Gebietskörperschaften, wo jeweils die Aufgaben der Ebene zugeschrieben werden, die sie alleine lösen kann.

Persönliche Budgets können Teil einer umfassenderen Strategie sein, die zivilgesellschaftliche Organisation in der Behindertenpolitik zu stärken, indem den Menschen mit Behinderungen größere Verantwortung für ihr eigenes Leben gegeben wird und die ehrenamtliche Unterstützung und Beratung bei Beantragung und Verwaltung des Budgets mobilisiert wird. Wie jede Politik, die den Staat und insbesondere den Sozialstaat neu definieren will, setzt sich eine Strategie der Devolution dem Vorwur???u??f aus, sie wolle unter dem Mantel von Reformen lediglich die Ausgaben kürzen. Die Absicht ist jedenfalls sehr viel grundsätzlicher: Staatliches Handeln soll neu legitimiert und der Bürger mehr in die Verantwortung genommen werden.

Persönliche Budgets sind nicht geeignet, auf kurzfristige Haushaltsprobleme zu reagieren. Dennoch ist der zeitliche Zusammenhang von Verwaltungsreformen und Sparmaßnahmen im öffentlichen Sektor nicht zu übersehen. Es gibt viele Stimmen, die Reformen überhaupt nur unter dem Druck von Finanzierungsdefiziten für durchsetzbar halten. Die Beispiele von gelungenen Reformen in relativ reichen Kommunen sollten aber davor bewahren, dies zu einem unumstößlichen Prinzip zu erklären. Beispiele sinnvoller Reformbemühungen, die gescheitert sind, weil gleichzeitig der Spardruck die Motivation der Betroffenen zerstört hat, dürften auch nicht gering sein. Jedenfalls ist die finanzielle Lage von Gebietskörperschaften und Sozialversicherungsträgern eine wichtige Rahmenbedingung für die Realisierungschancen von Persönlichen Budgets. Die Aussicht auf Einsparungen kann den Reformprozess in Richtung Persönlicher Budgets beschleunigen, auch wenn Einsparungen nicht das Hauptmotiv für Veränderungen sind. Umgekehrt sollte die Perspektive von Sparbeiträgen nicht zur Diffamierung des Instrumentes als Sparmaßnahme führen, weil es für Menschen mit Behinderungen auch neue Handlungsspielräume erschließen kann.

Persönliche Budgets und öffentliche Haushalte

Mit wenigen Ausnahmen haben alle entwickelten Staaten im letzten Jahrzehnt das Problem wachsender Finanzierungsdefizite der öffentlichen Haushalt???u??e gehabt und eine Politik der Haushaltskonsolidierung betrieben. Zeitlich fiel das mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells zusammen, auch wenn kein unmittelbarer Sachzusammenhang besteht. Effizienz- und Legitimationsprobleme sind auch dann zu lösen, wenn die öffentlichen Kassen gut gefüllt sind. Die Globalisierung von Budgets und die Dezentralisierung von Verantwortung sind vernünftige Reformen, und zwar unabhängig von der Kassenlage, weil sie zu einer besseren Aufgabenerfüllung führen.

Gleichzeitig sind globalisierte Haushalte aber auch ein sehr viel wirksameres Instrument, auf zentraler Ebene beschlossene Haushaltskürzungen effektiv durchzusetzen. Das muss kein Sparen nach dem „Rasenmäherprinzip“ sein, wo alle Budgetansätze um den gleichen Prozentsatz gekürzt werden, sondern die Festlegung von Prioritäten und Posterioritäten kann durch differenzierte prozentuale Kürzungen erfolgen. Welche konkrete Leistung gekürzt wird, kann dann dezentral entschieden werden, wo auch die größere Sachkenntnis zu vermuten ist, an welcher Stelle mit den geringsten Auswirkungen auf die vorgegebenen Ziele gespart werden kann. Persönliche Budgets folgen der gleichen Logik und können ein Instrument der Konsolidierungspolitik sein, da bei notwendigen Kürzungen die Betroffenen am ehesten entscheiden können, was verzichtbar ist. Diese instrumentelle Seite von Globalbudgets und Persönlichen Budgets führt bei Betroffen nicht selten zu Ablehnung des Steuerungsinstrumentes, weil man Sparmaßnahmen zu Lasten von z.B. Menschen mit Behinderungen nicht Vorschub leisten will. Das verwechselt allerdings Ursache und Wirkung, denn das Ausgabenniveau wird dadurch bestimmt, wie viel Geld eine Gesellschaft für z. B. Integrationsmaßnahmen zur Verfügung stellen will. Der Weg der Verwendung dürfte diese Prioritätensetzung wenig beeinflussen.

Das Neue Steuerungsmodell formuliert Ziele und stellt den Verwaltungseinheiten in Form von Globalbudgets finanzielle Ressourcen zur Verfügung. Mit welchen Maßnahmen die Ziele erreicht werden, soll - zumindest in der Theorie, tatsächlich gibt es eine Politikverflechtung - der Verwaltung überlassen bleiben. Das Persönliche Budget ist dann ein Instrument, das unter den Bedingungen begrenzter Haushaltsmittel nur dann zum Einsatz kommt, wenn es den Rahmen der bisherigen Etatansätze nicht übersteigt. Das muss nicht für den Einzelfall gelten, denn die Feststellung eines individuellen Bedarfs sollte unverändert der Ausgangspunkt für die Bemessung eines Persönlichen Budgets sein. Aber es ist politisch wenig aussichtsreich, eine neue Finanzierungsform anzustreben, wenn bei gleichem oder ähnlichem Zielerreichungsgrad mehr Geld ausgegeben wird. Deshalb ist eine aussagefähige Kosten- und Leistungsrechnung hilfreich, um rational über alternative Maßnahmen zu entscheiden. Am ehesten kann eine Ersparnis erwartet werden, wenn Persönliche Budgets eine stationäre Versorgung vermeiden helfen. In der Bundesrepublik ist der Vorrang der ambulanten Versorgung in §3a BSHG gesetzlich vorgegeben, so dass die relevante Abwägung zwischen Leistungen nach dem Sachleistungsprinzip oder Persönlichen Budgets stattfindet.

Eine wichtige Ursache unwirtschaftlichen Handelns kann die Verteilung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortungen auf unterschiedliche Gebietskörperschaften oder Träger der Sozialversicherung sein. Wenn die Art einer Maßnahme, beispielsweise ob ein Mensch mit Behinderungen stationäre oder ambulante Versorgung in Anspruch nimmt, zu unterschiedlichen Finanzierungsfolgen führt, besteht ein starker Anreiz, die eigene Zahlungspflicht abzuwälzen und Leistungsansprüche so zu definieren, dass andere Institutionen die Versorgung sicherstellen müssen, auch wenn das nur zu höheren Kosten möglich ist. Ein Beispiel ist die Zuständigkeit der überregionalen Träger der Sozialhilfe für die stationäre Unterbringung, was es aus der Sicht einer einzelnen Kommune im Hinblick auf den eigenen Haushalt attraktiv macht, bei einem Antragsteller zugunsten einer stationären Unterbringung statt ambulanter Versorgung zu entscheiden, um so die Kosten zu verlagern. Die Verteilung von Zuständigkeiten und Finanzverantwortungen sollte dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz folgen, d. h. dass Entscheidung und Finanzierung in der gleichen Hand liegen, um keine falschen Anreize zugunsten eines unwirtschaftlichen Versorgungsangebotes zu setzen. Persönliche Budgets können dann eine Lösung sein, wenn die Bedarfe und die Höhe des Budgets unabhängig von Trägerinteressen festgestellt werden und eine Refinanzierung der individuellen Budgets anteilig durch die unterschiedlichen Träger erfolgt. Die bessere Lösung wäre, die institutionelle Verantwortung so zu ordnen, dass „Verschiebebahnhöfe“ vermieden werden, aber das ist im Vergleich zum Persönlichen Budget der schwierigere Weg, weil Eigeninteressen der betroffenen Organisationen Innovationen in diese Richtung behindern.

Zus???u??ammenfassend ist festzuhalten, dass Persönliche Budgets ein sinnvolles Teilelement des Neuen Steuerungsmodells im öffentlichen Sektor sind. Sie können Rationalisierungsreserven erschließen und dazu beitragen, Effektivität und Effizienz der Behindertenpolitik zu verbessern, aber sie stärken auch die Rolle des Bürgers, indem sie ihm Wahlmöglichkeiten einräumen und vom reinen Leistungsempfänger zum Subjekt von Entscheidungen machen. Persönliche Budgets können auch die Wirtschaftlichkeit erhöhen, wenn die Verteilung von Aufgaben- und Finanzverantwortung auf unterschiedliche Körperschaften die falschen Anreize setzt. Persönliche Budgets setzen aber voraus, dass potentielle Nutzer diese Form der Finanzierung freiwillig wählen und in der Lage sind, das Budget selber zu verwalten, was auch mit Kosten verbunden ist, die gegen die Kosten der traditionellen Steuerung abzuwägen sind. An Beispielen aus England, Holland und Rheinland-Pfalz sollen im folgenden Abschnitt Erfahrungen mit Persönlichen Budgets analysiert werden.

Erfahrungen mit Persönlichen Budgets

In England, den Niederlanden und in Rheinland-Pfalz gibt es seit wenigen Jahren Erfahrungen mit Persönlichen Budgets, die bei allen Unterschieden in den gesetzlichen und materiellen Rahmenbedingungen doch einige Schlussfolgerungen erlauben, was bei der weiteren Entwicklung von Persönlichen Budgets in Deutschland berücksichtigt werden sollte.

England

Leistungsanspruch

In England gibt es mit dem „Community Care (Direct Payments) Act 1996“ für die Kommunen eine gesetzliche Ermächtigung (keine Verpflichtung!), im Falle einer anerkannten Behinderung direkte Geldleistungen (Direct Payments) an die Leistungsempfänger zu zahlen, die die bisherigen ambulanten Leistungen der Gemeinde ganz oder teilweise ersetzen. Vor diesem Zeitpunkt waren Persönliche Budgets nicht zulässig, wobei eine Reihe der kommunalen Gebietskörperschaften einen Weg am Rande des gesetzlich Zulässigen beschritten hatten, indem sie Zahlungen an unabhängige Träger geleistet haben, die ihrerseits die Zuwendungen an die Hilfeempfänger in Form individueller Budgets weitergeleitet haben (Third Party Payments). Direct Payments ersetzen keine Einkommenstransfers für den Lebensunterhalt oder Leistungen des staatlichen Gesundheitsdienstes, sondern sie treten ganz oder teilweise an die Stelle kommunale Integrationshilfen für behinderte Menschen, sind also vergleichbar mit unseren Eingliederungshilfen nach Bundessozialhilfegesetz. Die Zahlung erfolgt in Abhängigkeit von den persönlichen Einkommens- und Vermögensverhältnissen und kann zu Zuzahlungen oder Abschlägen führen.

Die neue Form der Hilfeleistung fügt sich ein in die englische Diskussion einer Verwaltungsmodernisierung, die in der Thatcher-Ära begonnen hat und den Staat auf seine Kernaufgaben zurückführen will. Dazu gehörte eine weitgehende Trennung der Gewährleistung und Finanzierung staatlicher Aufgaben auf der einen Seite und der Produktion der dazu notwendigen Güter und Dienstleistungen auf der anderen Seite, die im Wettbewerb in Form von verbindlichen Ausschreibungen privaten oder öffentlichen Anbietern übertragen werden. Die staatlichen Aufgaben sollen dezentralisiert werden und damit den Bürgern mehr Möglichkeiten eingeräumt werden, über alternative Angebote zu entsc???u??heiden. Gleichzeitig forderten Verbände der Behinderten für ihre Mitglieder, dass über Persönliche Budgets eine größere Freiheit eingeräumt wird, ihr eigenes Leben autonom zu gestalten. Bei der Regierung verband sich mit der Einführung von Personengebundenen Budgets die Erwartung, dass eine stationäre Versorgung vermieden wird und auf diese Weise Kosten eingespart werden können. Wenn auch mit unterschiedlichen Motiven, so gab es doch ein gleichgerichtetes Interesse nach einer Reform der Leistungsfinanzierung für behinderte Menschen. Das staatliche Interesse ist wiederum nicht identisch mit den Interessen der Kommunen, die das „operative Geschäft“ betreiben und die bisher für Leistungserstellung und Qualitätskontrolle verantwortlich waren. Für die Kommunen können Persönliche Budgets zu Einsparungen im Etat führen, aber andererseits auch mit Kompetenzverlust und Stellenabbau verbunden sein.

Das 1996 beschlossene Gesetz, das seit April 1997 umgesetzt wird, definiert „Direct Payments“ als Zahlungen kommunaler Gebietskörperschaften an Individuen, für die ein Hilfebedarf nach den gesetzlichen Vorschriften für „Community Care“ anerkannt wurde („assessed as needing community care“). Die Art der Behinderung spielt in dem verabschiedeten Gesetz keine Rolle und der Hilfebedarf ist individuell festzustellen. Ursprünglich waren nur Menschen zwischen 18 und 65 Jahren antragsberechtigt, mittlerweile sind auch die Senioren einbezogen. Ausgeschlossen sind weiterhin unter 18jährige, für die auch die Eltern nicht als Antragsteller auftreten können. Diskutiert wird, die Antragsberechtigung auf 16-18???u??jährige und Eltern behinderter Kinder zu erweitern.

Ziel des Gesetzes ist, Menschen mit Behinderungen ein Höchstmaß an Wahlmöglichkeiten zu geben, damit sie ihr Leben selbstbestimmt gestalten können. Die Kommune stellt in einem „Assessment-Verfahren“ den individuellen Bedarf an Hilfeleistungen fest. Sie muss insbesondere beurteilen, ob der Antragsteller den Willen hat und in der Lage ist, ein Budget verantwortlich zu verwalten. Die kommunale Sozialdienststelle trifft darüber mit dem Empfänger eine Zielvereinbarung. Der Zweck des Gesetzes ist die Stärkung der Selbstbestimmung, deshalb kommt es nicht darauf an, ob von dem behinderten Menschen jede mit dem Budget verbundene Aktivität selbst ausgeführt werden kann, z.B. Vertragsabschlüsse oder Kostennachweise, oder ob er dafür Hilfe benötigt. Ausschlaggebend ist, ob eine eigenständige Wahl getroffen werden kann. Der Mensch mit Behinderungen kann dann über den Geldbetrag verfügen, indem er entweder selbst als Arbeitgeber auftritt und die notwendigen Dienstleistungen einkauft, oder indem er einen oder mehrere Verträge mit Agenturen abschließt. Die Bezahlung von Verwandten oder Partnern aus Mittel des Budgets ist dabei ausgeschlossen, um keine neuen Abhängigkeiten zu begründen. Das Budget kann für Zwecke verwandt werden, die dem Budgetempfänger ein selbstbestimmtes Leben ermöglichen, also für Hilfen im Haushalt ebenso wie für Unterstützung im Beruf, in der Ausbildung oder der Freizeit („Personal and domestic tasks inside and outside the home“) . Ausdrücklich ausgeschlossen sind Zahlungen für eine stationäre Unterbringung, die länger al???u??s vier Wochen dauert, weil das Gesetz Alternativen zur Heimunterbringung fördern will. Es muss ein Verwendungsnachweis der Geldmittel geführt werden, aber ansonsten ist der Zahlungsempfänger für die Verwaltung der Mittel voll verantwortlich und muss auch selber dafür sorgen, dass die vereinbarten Leistungen mit der notwendigen Qualität erbracht werden.

Auf ein Persönliches Budget besteht kein Rechtsanspruch, sondern es ist eine Ermessensleistung der Kommunen, die sie im Rahmen ihrer finanziellen Möglichkeiten realisieren. Das bisherige Budget für Maßnahmen der Behindertenpolitik bildet dabei eine faktische Obergrenze, wobei bei der individuellen Budgetzumessung durchaus von den vergleichbaren, individuellen Kosten einer stationären Unterbringung abgewichen werden kann. Das Gesetz formuliert, dass in einem Vergleich Effektivität und Kosten betrachtet werden müssen, also die Ziele einer Integrationsmaßnahme ausdrücklich Teil der Abwägung sind, nicht nur ein Kostenvergleich zwischen ambulanter und stationärer Unterbringung (Best Value). Die Kommunen haben die gesetzliche Ermächtigung, Persönliche Budgets einzuführen, heute fast flächendeckend genutzt.

In einer Befragung des Londoner Policy Studies Institute aus dem Jahr 1997 gaben noch 52% der kommunalen Gebietskörperschaften an, dass sie über keinerlei Direktzahlungen verfügen, immerhin 31% wählten den Weg von „Third Party Payments“, also den Umweg über zwischengeschaltete Institutionen und lediglich 6% hatten ein Verfahren von „Direct Payments“, also Persönliche Budgets in dem hier verwendeten Sinn. Auf der Basis einer Befragung der kom???u??munalen „Social Service Departments“ aus dem Sommer 2000 wird berichtet, dass 80% der Gebietskörperschaften Persönliche Budgets (Direct Payments) anbieten, wobei auch die Kommunen ohne Budgets eine Einführung planen, so dass in Kürze ein fast vollständiges Angebot bestehen wird. Insgesamt verfügten in England 3 612 Personen über ein Persönliches Budget (Basis ist hier noch das alte Gesetz, so dass nur die 18-65jährigen erfasst sind). Hinter diesen Zahlen verbergen sich regionale Unterschiede im Hinblick auf die Zahl der Empfänger (beispielweise bildet Hampshire mit 400 Personen die Spitze, in North Yorkshire sind es hingegen nur 98), aber auch im Hinblick auf die Art der Behinderung (so haben 22 von den insgesamt 171 Gebietskörperschaften Menschen mit geistigen Behinderungen ausgeschlossen).

Erfahrungen

1997 hat das Institut for Policy Studies Gebietskörperschaften und Behindertenorganisationen über die Erfahrungen mit „Direct Payments“ befragt, um daraus Empfehlungen für die Einführung und effizientes Management von Personengebundenen Budgets abzuleiten. Die Hauptkritikpunkte bezogen sich dabei auf Finanzierung, die Qualitätskontrolle, das Assessment-Verfahren und die Beratung der Antragsteller.

Finanzierung

Es gibt Probleme der richtigen Kostenbemessung und der Kostenkontrolle im Sinne einer haushaltsrechtlichen Prüfung, ob die Mittel für die vorgesehenen Zwecke verwendet wurden. Maßstab für die Bestimmung der Höhe des Persönlichen Budgets sind die notwendigen Kosten, um ein selbstbestimmtes Leben führen zu können. Die Kosten werden ermittelt, indem der Zeitaufwand für die Hilfen best???u??immt wird und mit dem durchschnittlichen, regionalen Lohnsatz für vergleichbare Tätigkeiten oder mit den Stundensätzen anderer Versorgungsformen multipliziert wird. Die Obergrenze des individuellen Budgets wird durch die vergleichbaren Kosten einer anderen Versorgungsform, z.B. der Kosten für „Community Care“ bestimmt. Die Ermittlung dieser Kosten wirft keine neue methodischen Probleme auf. Schwierig ist es hingegen, die Höhe der Zusatzkosten für Personalrekrutierung, Urlaubsvertretungen, Sozialbeiträge, Versorgung bei Notfällen, Fahrtkosten und für Managementkosten angemessen zu ermitteln. Es besteht Einigkeit, dass diese „Overhead-Kosten“ in einem Persönlichen Budget mit veranschlagt werden müssen, aber es werden in den Kommunen sehr unterschiedliche Wege beschritten.
Alle Gebietskörperschaften verlangen, dass für das Persönliche Budget ein gesondertes Bankkonto geführt wird, die meisten verlangen, dass alle Geschäfte unbar abgewickelt werden, was die Kontrollmöglichkeiten sehr erleichtert. Die Verwendungsnachweise werden von den „Case Managern“ in den Sozialdiensten der Kommunen, oder aber von speziellen „Independent Living Managern“ überprüft, so dass eine Haushaltskontrolle gewährleistet ist. Die Kommunen erklären ausnahmslos, bürokratischen Aufwand so gering wie möglich halten zu wollen, von den betroffenen Leistungsempfängern wird die Nachweispflicht aber häufig als zu aufwendig empfunden.

  • Qualitätskontrolle
    Die Kommune sollte sich nicht aus jeglicher Qualitätskontrolle zurückziehen, sondern sie sollte auch nach einem Assessment-???u??Verfahren regelmäßig überprüfen, ob die vereinbarten Leistungen angemessen sind, oder ob sich der Hilfebedarf des Leistungsempfängers verändert hat. Ebenso sollte sich die Kommune davon überzeugen, dass Qualitätsstandards eingehalten werden.
  • Assessment-Verfahren
    Wenn eine Kommune ein Assessment-Verfahren wegen eines Antrages auf „Community Care“ durchführt, sollte immer gleichzeitig geprüft werden, ob die Voraussetzungen für ein Persönliches Budget gegeben sind. Der Antragsteller sollte darüber aufgeklärt werden und ihm sollte Beratung angeboten werden. Die größten Probleme bestehen bei der Bedarfsfeststellung, wie die Fähigkeit beurteilt wird, eigenständig zu entscheiden und ein Budget zu verwalten. In der Praxis hat sich gezeigt, dass die größten Schwierigkeiten nicht darin liegen, ein Budget zu „managen“, denn dafür kann man auch Hilfe in Anspruch nehmen, sondern die Funktion als Arbeitgeber auszufüllen und die konkrete Arbeit anzuleiten. Gerade bei Menschen mit geistigen Behinderungen ist Fähigkeit und Wille zur Nutzung eines Persönlichen Budgets keine statische Größe, sondern sie hängen in starkem Maße von den Unterstützungsangeboten ab.
  • Beratung
    Beratung und Unterstützung sind wichtige Einflussfaktoren, die über die Wahl eines Persönlichen Budgets entscheiden. Beratung durch von der Verwaltung unabhängige Personen, z.B. durch Vertreter von Behindertenorganisationen oder „Peers“, also Personen in vergleichbarer Lebenslage, sollte schon in der Pha???u??se der Antragstellung erfolgen und das Assessment und den Einigungsprozess über die Höhe des Budgets begleiten. Es gibt in den Kommunen in der Regel kein formalisiertes Verfahren, aber die Beratung wird als wichtig angesehen, wobei die Kommunen mit eigener Erfahrung mit Persönlichen Budgets diesen Punkt doppelt so häufig als einen Problempunkt nennen wie Kommunen ohne eigene Erfahrung, was ein Hinweis ist, der Unterstützungsstruktur besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Es überrascht nicht, dass die Vielfalt der bestehenden Unterstützungsangebote in einer Region mit der Zahl der Empfänger eines Personengebundenen Budgets steigt.

Von den befragten Kommunen wurde auch als ein Problem benannt, dass es durch Persönliche Budgets zu Ungerechtigkeiten gegenüber den Beziehern von kommunalen Leistungen kommen kann, weil sie aus ihrem Budget Leistungen finanzieren können, die „Community Care“ nicht ermöglicht. Das Spannungsverhältnis zwischen Gerechtigkeit und Flexibilität sollten aber nicht zu Lasten der Flexibilität gelöst werden, sondern eher Ansporn sein, dass kommunale Angebot aufzufächern. Zu den Befürchtungen gehört auch, dass die finanziellen Anforderungen an die Kommunen steigen. Einerseits könnte aus den individuellen Assessment-Verfahren die Summe der Ansprüche größer sein als aus dem begrenzten Kommunaletat finanzierbar, andererseits haben die Kommunen Angst, eine Doppelstruktur finanzieren zu müssen, weil Einrichtungen der „Community Care“ vorhanden sind oder vorgehalten werden müssen, aber künftig weniger ausgelastet werden, aber gleichzeitig neue Leistungsanbieter zu bezahlen sind. Dies???u??e Bedenken können die anfängliche Zurückhaltung der Kommunen bei der Einführung von Persönlichen Budgets erklären. Sie dürften auch für die deutsche Kommunen gelten, die sich allerdings in einer anderen Situation befinden, weil sie sehr viel weniger selber Anbieter von Leistungen sind, sondern überwiegend in der Rolle als Zuwendungsgeber für private oder gemeinnützige Träger. Das nach drei Jahren der Praxis nahezu flächendeckende Angebot von Persönlichen Budgets in England ist aber ein Indikator, dass vorhandene Zweifel kein Grund sind, auf ein Angebot zu verzichten. Dazu beigetragen hat sicher auch, dass die Zahl der Empfänger von Personenbezogenen Budgets gering ist und von den Kommunen über ihre Assessment-Verfahren gesteuert werden kann, weil die Kommunen über die Vergabekriterien entscheiden.

Die Betroffenen selber äußern sich überwiegend positiv, wenn man die Ergebnisse einer schriftlichen Umfrage unter 122 Personen in Essex, die eine hohe Rücklaufquote von 70% hatte, als Maßstab nimmt. Danach ergab sich eine hohe Zufriedenheit, weil es größere Wahlmöglichkeiten gab und das eigene Leben flexibler nach den eigenen Wünschen gestaltet werden konnte. Kritik wurde an den Verwendungsnachweisen und dem damit verbundenen bürokratischen Aufwand geübt.

Niederlande

Leistungsanspruch

In den Niederlanden können behinderte Menschen seit 1995 ein Persönliches Budget beantragen. Es gibt keine besondere Pflegeversicherung, sondern die Alternativen sind Sachleistungen der Krankenversicherung oder der kommunalen Fürsorge. Es gibt drei unterschiedliche Formen für ein Pers&oum???u??l;nliches Budget:

  • Pflege und Versorgung (häusliche Pflege)
  • Pflege geistig Behinderter
  • Psychische Begleitung (zur Zeit drei Modellprojekte).

Das Persönliches Budget soll behinderten Menschen eine gleichwertige Teilnahme am Leben eröffnen und ihnen Wahlmöglichkeiten einräumen, um die Hilfen eigenverantwortlich den individuellen Bedürfnissen optimal anzupassen. Der Gesetzgeber hat mit der Einführung von Persönlichen Budgets gleichzeitig die Erwartung verbunden, dass eine ambulante Versorgung um 20% kostengünstiger ist als eine sonst notwendige Heimunterbringung.

Einen Antrag auf ein Persönliches Budget können alle Menschen mit Behinderungen stellen, die mehr als drei Monate Pflegeleistungen benötigen. Eltern können für ihre Kinder Ansprüche geltend machen. Das Verfahren ist kompliziert, weil unterschiedliche Institutionen beteiligt sind. Die Finanzierung der Persönlichen Budgets erfolgt aus dem nationalen Staatshaushalt (1997 standen 245 Mio. Gulden zur Verfügung) und wird den Regionen zugeteilt. Das jährlich zugewiesene, regionalisierte Budget bildet die Höchstgrenze und wird von den regionalen Krankenkassen verwaltet. Wenn die Summe der Anträge die Summe der verfügbaren Mittel übersteigt, was regelmäßig der Fall war, wird eine Warteliste gebildet.

Die Menschen mit Behinderungen beantragen ihre Hilfeleistungen bei der zuständigen Kommunalbehörde, die in einem Begutachtungsverfahren, das alle fünf Jahre wiederholt wird, die notwendigen Hilfen feststellt und die Antragsteller je nach dem anerkannten Leistungsumfang in acht Kategorien klassifiziert,die zwischen 5000 und 75000 Gulden im Jahr liegen. Danach kann sich der Antragsteller entscheiden, ob er Sachleistungen in Anspruch nehmen möchte, oder ob er bei der zuständigen Krankenversicherung einen Antrag auf ein Persönliches Budget stellt, die darüber im Umfang ihrer finanziellen Möglichkeiten entscheidet.

Das Persönliches Budget setzt sich in Abhängigkeit vom Einkommen aus einem Eigenanteil, einem Pauschalbetrag von zur Zeit 200 Gulden im Monat, die der Empfänger ohne Verwendungsnachweis ausgeben kann, und den sogenannten „Ziehungsrechten“ zusammen. Letztere dienen nicht dem Lebensunterhalt, sondern sollen persönliche Assistenzleistungen finanzieren, die die Nachteile der Behinderung ausgleichen. Sie entsprechen den Eingliederungshilfen nach dem deutschen Bundessozialhilfegesetz. Aus dem Personengebundenen Budget sollen Dienstleistungsagenturen bezahlt werden, oder der Empfänger kann selber als Arbeitgeber auftreten und individuelle Arbeitsverträge abschließen. In beiden Fällen erfolgt die Abwicklung der Zahlungen einschließlich der anfallenden Steuern und Sozialversicherungsbeiträge über eine neu geschaffene Institution, nämlich die Sociale Verzekeringsbank. Der Vorteil ist, dass die Zahlungsabwicklung besser kontrolliert werden kann und der Leistungsempfänger von dieser Aufgabe entlastet wird, der Nachteil ist der hohe bürokratische Aufwand und die damit verbundenen Kosten.

Erfahrungen

1999 nahmen 8 500 Personen ein Persönliches Budget in Anspruch. Dabei wählten 80% der körperbehinderten Menschen ein Arbeitgebermodell, wohingegen sich 80% der geistig Behinderten für ein Einkaufsmodell entschieden, also Dienstleister in Anspruch nahmen. Wie in England wird auch in den Niederlanden eine funktionsfähige, von den Betroffenen getragene Beratungsstruktur als wichtig für den Erfolg des Modells angesehen.

Sie sollte auch in der Region vertreten sein, um persönliche Gespräche führen zu können und die Interessen behinderter Menschen bei der Beantragung und Verwaltung ihres Budgets unterstützen zu können.

Die Universität Nijmegen hat in einer Studie im Auftrag des Ministeriums für Volksgesundheit, Sozialwesen und Sport zwischen 1996 und 1997 das Programm des Persönlichen Budgets in einer Studie evaluiert. Danach sind die Leistungsempfänger zufrieden, weil sie bedarfsgerechter Hilfe in Anspruch nehmen können. Die Qualität der Hilfe wird gut beurteilt. Auch das befragte Pflegepersonal kommt zu einer positiven Bewertung. Dazu mag auch beigetragen haben, dass die Verfahrensabwicklung zwar kompliziert ist, aber den Arbeitnehmern eher eine zuverlässige Zahlung und die übliche soziale Sicherung gewährleistet. Die Interessenorganisation PerSaldo, in der 2600 Budgetempfänger organisiert sind, tritt auch ausdrücklich für den Abschluss von Tarifverträgen ein, weil sie nur bei tarifvertraglich vereinbarten Arbeitsbedingungen gesichert sieht, dass die Serviceleistenden die notwendige Qualifikation für die Arbeit haben. Kritisch beurteilen die Betroffenen den bürokratischen Aufwand, der durch die Nachweispflicht der Ausgaben (abgesehen der Pauschalen) und durch die Verwaltung des Zahlungsverkehrs durch eine gesonderte Institution erforderlich ist. Das Arbeitgebermodell wird von vielen in seinen Anforderungen als zu komplex beurteilt, weil die Einhaltung der Steuer- und Sozialgesetze erhebliches Wissen voraussetzt, was normalerweise bei den Betroffenen nicht vorhanden ist.

Durch die Aufspaltung in eine die Finanzmittel bewilligende Institution und eine andere Stelle, die die Auszahlungen abwickelt, kommt es auch zu schlechter Information, wie viel Mittel noch zur Verfügung stehen. Im Ergebnis hat das dazu geführt, dass trotz bestehender Wartelisten der vorgesehene Rahmen des Gesamtbudgets nicht ausgeschöpft wurde. Abhilfe könnte durch eine Erhöhung der Pauschalen oder durch eine Neuverteilung der Zuständigkeiten getroffen werden. Auf einer anderen Ebene liegt die Kritik, dass es keinen Rechtsanspruch auf ein Persönliches Budget gibt, die Kriterien der Budgetbemessung zu wenig transparent sind und insgesamt die Aufklärung über die Möglichkeiten des Personengebundenen Budgets nicht ausreichend sind. Die Träger von Einrichtungen für behinderte Menschen sind teilweise skeptisch gegenüber einem Personengebundenen Budget, weil sie eine geringere Auslastung ihrer Kapazitäten fürchten, der mittel- und langfristig zu einem Abbau von Stellen oder ganzen Heimen führen kann.

Das niederländische Parlament bewertet die Persönlichen Budgets so positiv, dass eine Aufstockung der Mittel in Höhe von 10% des jährlichen Zuwachses der Pflegeausgaben geplant ist. Auch die Regierung sieht sich durch die Evaluierung bestätigt, dass Persönliche Budgets ein richtiger Ansatz sind, aber in der Durchführung des Programms Mängel liegen, die beseitigt werden müssen. Auch in den Niederlanden wird das Persönliche Budget neben seiner Funktion, die Selbstbestimmung behinderter Menschen zu erhöhen, als eine Möglichkeit gesehen, stationäre durch ambulante Leistungen zu ersetzen und damit Kosten zu ersparen. Das Ministerium schätzt die Zahl der Menschen mit ernsthaften Behinderungen auf ca. eine halbe Million Menschen. Daran gemessen ist der Kreis der Empfänger von Direktzahlungen noch gering und das Instrument ist in einer Phase der Erprobung. Auf die deutschen Verhältnisse ist es nicht unmittelbar übertragbar, weil die institutionellen Voraussetzungen zu unterschiedlich sind. Aber es lässt sich doch lernen, dass die Verwaltungsabläufe nicht zu kompliziert sein dürfen, um nicht den Gewinn an Selbstbestimmung durch überflüssige Bürokratie zu verzehren. Auch die niederländischen Erfahrungen zeigen, dass Aufklärung und von den kommunalen Trägern unabhängige Beratung ein wichtiges Element für den Erfolg Persönlicher Budgets ist.

Rheinland-Pfalz

Leistungsanspruch

Rheinland-Pfalz hat als einziges Land der Bundesrepublik Deutschland seit September 1998 einen Modellversuch in zwei Städten und zwei Landkreisen zu Persönlichen Budgets. Am Anfang standen zwei Diskussionen: Einerseits folgte die Behindertenpolitik seit Anfang der 90er Jahre einer anderen Konzeption, die nicht die Rehabilitation und die Defizite behinderter Menschen in den Vordergrund stellte, sondern ihre Fähigkeiten und die Stärkung der Selbstbestimmung. Andererseits wuchsen die Ausgaben der Gebietskörperschaften für Eingliederungshilfen und stationäre Unterbringung so stark, dass nach neuen Wegen der Steuerung und wirtschaftlicheren Formen der Versorgung gesucht wurde. Im „Landesplan für behinderte Menschen 1998“ erfolgte die Ankündigung eines Modellversuchs, der ein neues Anreizsystem erproben soll, um Effizienz und Sparsamkeit bei Leistungserbringern und -empfängern zu fördern. Die Menschen mit Behinderungen werden als die besten Experten in eigener Sache angesehen und durch ein Persönliches Budget sollen die Hilfemaßnahme auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnitten werden. Das Budget kann von Menschen mit geistigen, seelischen oder körperlichen Behinderungen in Anspruch genommen werden, um eine stationäre oder teilstationäre Versorgung zu vermeiden. Gleichgestellt sind Menschen, bei denen eine Heimunterbringung oder teilstationäre Versorgung droht. Das Persönliche Budget ist ein Instrument, um die teuren, stationären Versorgungsformen zu reduzieren, aber es hat gleichzeitig das Ziel, die Fremdbestimmung des Lebens zu verringern und Menschen mit Behinderungen mehr Verantwortung zu geben. Soweit ein selbständiges oder betreutes Wohnen nicht möglich ist, erfordert ein Persönliches Budget ein leistungsfähiges soziales Umfeld von Familie, Nachbarn oder Freunden.

Das Persönliche Budget kann von behinderten Menschen in den Modellversuchsregionen (die Städte Koblenz und Ludwigshafen, die Landkreise Ludwigshafen und Neuwied) beantragt werden. Der Anspruch wird in einem individuellen Begutachtungsverfahren geprüft, in das folgende Stellungnahmen eingehen: des Betroffenen, des Sozialdienstes der zuständigen Kommune, des Heimes, in dem der behinderte Mensch lebt oder aufgenommen werden soll und ein medizinisches Gutachten des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung. Die Entscheidung treffen der örtliche und überörtliche Sozialhilfeträger gemeinsam, wobei in einer Abschlussbesprechung alle Betroffenen beteiligt werden. Die Höhe der Geldleistung wird in Anlehnung an das Pflegegeld des SGB XI in drei Stufen als Pauschale festgelegt, und zwar in einem Korridor in

  • Stufe I: von 400 bis 600 DM monatlich
  • Stufe II: von 800 bis 1000 DM monatlich
  • Stufe III: von 1300 bis 1500 DM monatlich.

Die Leistungen erfolgen als Eingliederungshilfen nach § 40 BSHG, es ist also der individuelle Bedarf zu prüfen und die Hilfe wird nur gewährt, wenn auch die Bedürftigkeit bejaht wird. Allerdings werden erst über einem Einkommen von monatlich 1500 DM und einem Vermögen über 4500 DM die individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse geprüft, was eine deutliche Vereinfachung darstellt. Die Bandbreiten bei den Pauschalen gab es in der ursprünglichen Konzeption nicht. Sie sind ein Zugeständnis an den Grundsatz des Sozialhilferechts, dass der individuelle Bedarf zu prüfen ist. Über die Verwendung der gezahlten Pauschalen ist kein Nachweis zu führen, aber in Anlehnung an das Kontrollsystem der Pflegeversicherung wird der Leistungsempfänger ein- bis zweimal im Jahr besucht. Damit kann der Sozialhilfeträger kontrollieren, ob die Ziele des Persönlichen Budgets erreicht werden und die Steuergelder zweckentsprechend verwendet werden. Das Verfahren in Rheinland-Pfalz vermeidet so einen bürokratischen Aufwand bei der Verwaltung des Persönlichen Budgets und beschränkt sich auf eine Überprüfung der Ergebnisse. Ansprüche auf andere Sachleistungen zum Ausgleich von Behinderungen wie Kindergärten, Schulen oder Werkstätten für Behinderte bleiben durch das P???u??ersönliche Budget unberührt. Werden gleichzeitig Sachleistungen wie betreutes Wohnen in Anspruch genommen, wird das Persönliche Budget anteilig gekürzt.

Regionalisierte Budgets

Gleichzeitig mit dem Personengebundenen Budget ist in den Modellregionen jeweils ein regionalisiertes Budget eingeführt worden, in dem folgende Mittel für ambulante, stationäre und vollstationäre Hilfen nach BSHG aufgenommen werden:

  • ambulante, teil- und vollstationäre Eingliederungshilfen,
  • ambulante, teil- und vollstationäre Hilfen zur Pflege,
  • ambulante Blindenhilfe,
  • sonstige Hilfen in besonderen Lebenslagen, z. B. betreutes Wohnen,
  • ergänzende Hilfen im Sinne des § 39,
  • Leistungen für das Personenbezogene Budget.

Aus diesem Gesamtbudget sind alle Kosten zu decken, was den kommunalen Trägern eine größere Flexibilität einräumt, die Kosten aber auch in der Höhe deckelt. Vor allem wird damit erreicht, dass es keinen finanziellen Anreiz mehr für den kommunalen Sozialhilfeträger gibt, Menschen mit Behinderungen in eine vollstationäre Einrichtung zu bringen, weil diese Kosten nach dem BSHG von den überörtlichen Trägern der Sozialhilfe getragen werden. Der Anreiz ist in Rheinland-Pfalz zwar gebremst, weil die Kommunen durch Landesgesetz verpflichtet sind, sich zu 50% an den Kosten der Heimunterbringung beteiligen. Aber im Vergleich zu den Kosten der ambulanten Versorgung, die vollständig bei den Kommunen liegen, könnten immer noch fiskalische Erwägungen den Vorrang vor dem Wohl der behinderten Mensch haben, auch wenn das empirisch schwer nachweisbar ist. Die rheinland-pfälzische Landesregierung hat erklärt, dass sie die im stationären Bereich durch Persönliche Budgets eingesparten Mittel in den regionalen Budgets belässt und sich so an der Finanzierung ambulanter Maßnahmen auf kommunaler Ebene beteiligt. Aus den regionalen Budgets können auch Maßnahmen finanziert werden, um eine ambulante Infrastruktur aufzubauen.

Die fiskalische Äquivalenz, also das Zusammenführen von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung, dürfte eine effektivere Kostenbegrenzung als das bisherige System ermöglichen. Aus der Sicht der einzelnen Kommune ist es unter fiskalischen Gesichtspunkten rational, eine stationäre Versorgung anzustreben, wenn die 50prozentige Kostenbeteiligung unter den Kosten der ambulanten Versorgung liegt. Bei einem gemeinsamen Budget, das in der Höhe begrenzt ist, gibt es hingegen einen Anreiz, die Versorgungsform zu wählen, die das angestrebte Ziel mit den geringsten Kosten verwirklicht. Dabei sind in der Regel ambulante oder teilstationäre Formen überlegen.

Erfahrungen

Der Modellversuch begann in den vier Regionen im September 1998 und ist nach einem Jahr im Auftrag des zuständigen Ministeriums einer ersten Bewertung durch das Forschungsinstitut für Wirtschaftspolitik an der Universität Mainz unterworfen worden. Da erst im zweiten Halbjahr 1999 eine relevante Zahl von Bewilligungen vorlag, ist es zu früh, die Ergebnisse zu bewerten, sondern es können nur einige Strukturdaten kommentiert werden. Insbesondere ist erst im Jahr 2000 eine Befragung der Empfänger von Personengebundenen Budgets vorgesehen und sinnvoll, um die Zufriedenheit der Nutzer zu erheben.

Im November 1999 gab es in den Modellkommunen 128 von den Sozialdiensten begutachtete Antragsteller für Hilfeleistungen, von denen 56% seelisch-, 30% geistig- und 13% körperbehindert waren; 23% waren mehrfach behindert. 70% der Antragsteller wohnten in privaten Haushalten, davon über die Hälfte bei ihren Eltern. Bemerkenswert ist, dass sich 23% aller Antragsteller zum Zeitpunkt der Antragstellung in einem Krankenhaus befanden und über 80% der Personen, die zum Zeitpunkt der Antragstellung in privaten Haushalten lebten, einen Antrag auf Förderung in stationären Einrichtungen stellten. Von der Gesamtgruppe der 128 Begutachteten stellten 63% einen Antrag auf Förderung in Einrichtungen und 23% einen Antrag auf Persönliches Budget. In dieser ersten Phase des Modellversuchs sind also vor allem Menschen mit Behinderungen erfasst worden, die sich in einer Übergangsphase in stationäre Einrichtungen befanden. Dabei dürfte ein wichtiger Grund sein, dass Eltern wegen ihres Alters oder eigener Krankheit nicht mehr in der Lage sind, für ihre Kinder zu sorgen. Von den 128 Personen erfüllten 26 alle Voraussetzungen für ein Persönliches Budget, von denen es bis auf zwei wegen fehlender Einwilligung der gesetzlichen Betreuer auch alle erhielten. In den Fällen, wo die Voraussetzungen für ein Budget verneint wurden, waren in 74% aller Fälle weder die intellektuellen Fähigkeiten noch ein geeignetes Unterstützerumfeld vorhanden, in 14% der Fälle gab es kein geeignetes Unterstützerumfeld und in 5% der Fälle gab es keinen Grund zu einer Förderung.

Für 15 der 24 Budgetempfänger sind die Jahreskosten des Personengebundenen Budgets alternativ zu e???u??iner stationären Versorgung kalkuliert worden. Bis auf einen Fall lagen die Kosten des Personengebundenen Budgets unter den Kosten der stationären Versorgung, und zwar konnten rund 62% der Kosten der hypothetischen Heimunterbringung vermieden werden. In absoluten Beträgen wurden monatlich im Durchschnitt Kosten von 2800 DM pro Fall eingespart, wobei ein Maximalwert von 5800 und ein Minimalwert von 1200 erreicht wurde. Die Einzelheiten der Kalkulation werden im Zwischenbericht nicht dargestellt und die hohe Spanne ist überraschend, aber dennoch ist das durchschnittliche Einsparpotential pro Fall plausibel, weil schon die ersparten Investitionskosten bei ambulanter Versorgung ein relevanter Betrag sind. Die absolute Zahl der Budgetempfänger (26 Personen von 4600 Hilfeempfängern, die insgesamt aus den vier regionalisierten Budgets finanziert werden) lässt aber auch erkennen, dass hier nicht der Königsweg zur Sanierung der öffentlichen Sozialhaushalte zu finden ist.

Die Zahl der Budgetempfänger ist noch zu klein, um aus der Untersuchung statistisch gesicherte Erkenntnisse ableiten zu können, sondern es können bestenfalls Tendenzen benannt werden, die künftig besondere Aufmerksamkeit erfordern. Vorrangig dürfte die Information der Betroffenen über das neue Instrument sein, um dann in gezielten Gesprächen über die Möglichkeiten des Personengebundenen Budgets aufzuklären. Dazu ist sinnvollerweise eine Unterstützerstruktur aufzubauen oder mit bestehenden Organisationen behinderter Menschen zu kooperieren, damit Menschen mit Behinderungen oder ihre Angehörigen nicht mit weitreichenden Entscheidung alleingelassen werden. Wie in England, wo gute Erfahrungen m???u??it Peer Counseling gemacht worden sind, zeigt auch die Erfahrung in Ludwigshafen, wo eine Sozialarbeiterin, die selber behindert ist, mit der Beratung betraut wurde, dass Betroffene einen besseren Zugang zu Problemen von Menschen mit Behinderungen haben. Die Erfahrungen in Rheinland-Pfalz sind nicht nur im Hinblick auf die Weiterentwicklung Persönlicher Budgets von Interesse, sondern mindestens ebenso wichtig ist die neue Institution eines gemeinsamen Budgets des örtlichen und überörtlichen Sozialhilfeträgers für eine Aufgabe. Hier wird die Zukunft zeigen, ob der fehlende Anreiz für die Kommunen, Leistungsempfänger in teurere Versorgungsformen zu bringen, die sie aber nur teilweise finanzieren müssen, zu einer geringeren Inanspruchnahme der Heimunterbringung führt.

Weiterentwicklung Persönlicher Budgets in Deutschland

In den drei betrachteten Ländern sind die Erfahrungen mit Persönlichen Budgets noch zu kurz und die Zahl der Budgetempfänger zu klein, um von empirisch gut abgesicherten Ergebnissen sprechen zu können. Aber die bisherigen Erfahrungen erlauben doch die Aussage, dass der begonnene Weg zum Erfolg führen kann. Ich halte es für falsch, im Zusammenhang Persönlicher Budgets von einem Paradigmenwechsel zu sprechen. Der ist schon früher erfolgt, als Behinderung nicht mehr als Krankheit verstanden wurde, sondern als eine Einschränkung der körperlichen, geistigen oder seelischen Fähigkeiten, die durch materielle Hilfe kompensiert werden kann, um ein normales Leben führen zu können. Aber Persönliche Budgets können ein wirksames Instrument sein, um Menschen mit Behinderungen ein selbstbestimmtes Leben zu ermöglichen. Das sozialpolitische Ziel, Menschen mit Behinderungen durch Hilfen in Form von Sach- oder Geldleistungen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen, kann und muss allerdings auch in stationären Einrichtungen und bei ambulanten Diensten verfolgt werden. Insoweit ist ein Persönliches Budget ein ergänzendes Instrument, um die Selbstbestimmung zu stärken.

Die untersuchten Beispiele in England und den Niederlanden haben jeweils unterschiedliche, institutionelle Voraussetzungen, aber die dort gesammelten Erfahrungen lassen sich auf Deutschland übertragen. In England waren die „Direct Payments“ einerseits Teil einer Verwaltungsmodernisierung, die Aufgaben stärker dezentralisiert hat und den Bürgern mehr in die Verantwortung nahm, eigene Auswahlentscheidungen zu treffen. Finanzierung und Bereitstellung einer Leistung, die in der Regel zusammen in der Hand des Staates oder der Kommunen lagen, wurden getrennt, um so Wettbewerb zu erzeugen und den Bürgern die Möglichkeit der Wahl zu geben. Andererseits waren die Persönlichen Budgets Ergebnis von Forderungen der Behindertenorganisationen, die mehr Selbstbestimmung für ihre Mitglieder durchsetzen wollten. In Deutschland ist mit dem Subsidiaritätsprinzip, dass freien Trägern einen Anteil bei der Versorgung mit soziale Dienstleistungen garantiert und zu einer Angebotsvielfalt führt, eine größere Wahlmöglichkeit gegeben. Aber auch hier kann das Interesse der Institution Vorrang vor den Interessen von Menschen mit Behinderungen bekommen und so verhindern, dass die Möglichkeiten eines selbstbestimmten Lebens genutzt werden.

In den Niederlanden ist versucht worden, den Budgetempfängern mehr Wahlmöglichkeiten zu geben, aber gleichzeitig eine sehr enge Kontrolle der Verwendung des Geldes zu sichern, indem eine neu gebildete Institution die Verwaltung des Persönlichen Budgets abwickelt. Das hat zwar eine Schutzfunktion für die in einem Arbeitgebermodell von den Menschen mit Behinderungen beschäftigten Dienstleister, weil Sozialabgaben und Steuern korrekt abgeführt werden, aber es führt zu einem hohen bürokratischen Aufwand. Aus der Verteilung der Entscheidungskompetenz über Persönliche Budgets auf unterschiedliche Verwaltungsebenen resultiert Ineffizienz, die durch eine Neuverteilung von Aufgabe, Kompetenz und Verantwortung vermieden werden kann.

In beiden Staaten werden behindertenpolitische Ziele verfolgt, aber mindestens gleichgewichtig ist das Interesse, den Kostenanstieg in den staatlichen oder kommunalen Budgets zu bremsen und zu wirtschaftlicheren Versorgungsformen zu kommen, die insbesondere einen Heimaufenthalt überflüssig machen. Die Erfahrungen zeigen, dass die Kosten der ambulanten Versorgung deutlich geringer sind, weil die Investitionsausgaben entfallen und die Personalkosten von wenigen Ausnahmen abgesehen deutlich niedriger sind als bei einer Versorgung rund um die Uhr. Dem hat der deutsche Gesetzgeber bereits mit dem Grundsatz Rechnung getragen, dass ambulante Hilfen Vorrang vor stationäre Hilfen haben.

Gesetzesnorm und -wirklichkeit können allerdings auseinanderfallen, wenn die Kosten eines stationären Aufenthaltes von einem anderen Träger finanziert werden als die Kosten ambulanter Versorgung, was in deutschen System der Trennung zwischen überörtlichen und örtlichen Trägern der Sozialhilfe der Fall ist. Die Bildu???u??ng eines trägerübergreifenden Regionalbudgets ist deshalb ein innovativer Ansatz des Modellversuchs eines Persönlichen Budgets in Rheinland-Pfalz. Ansonsten lehnt sich das Modell an das niederländische Vorbild an, ohne den bürokratischen Aufwand zu übernehmen. Vielmehr folgt es in der Durchführung den Regularien des Pflegegesetzes nach SGB XI, was hinsichtlich der Stufung und der modifizierten Höhe der Geldzahlungen nicht sehr überzeugend ist, weil das BSHG eine individuelle Bedarfsprüfung verlangt, aber es ist sicher eine pragmatische Lösung, die den Verwaltungsaufwand minimiert. Die Effizienzkontrolle wird durch Besuche bei den Budgetempfängern vorgenommen, was eine kluge Maßnahme ist, da sie kleinteilige Ausgabenkontrolle vermeidet und davon ausgeht, dass die zugesprochenen Hilfen notwendig sind und ihre Wirksamkeit am besten durch eine Überprüfung im häuslichen Umfeld erfolgt. Das ist ganz im Sinne eines modernen Verwaltungsmanagements, das nicht den Input überprüft, sondern den Outcome, also das Ergebnis des Prozesses.

Aus den drei Beispielen kann man für eine Weiterentwicklung der Persönlichen Budgets in Deutschland lernen, dass eine funktionsfähige Beratungsstruktur für die tatsächlichen oder potentiellen Budgetempfänger sehr wichtig ist. Mit einem Persönlichen Budget ist Verwaltungsaufwand und arbeitsmarktspezifisches Know-how verbunden, über das schon Menschen ohne jede Behinderung normalerweise nicht verfügen. Um so wichtiger ist die Unterstützung durch Menschen in gleicher Situation (Peers), oder durch Organisationen, die ausschließlich die Interessen von Menschen mit Behinderungen vertreten und keine Eige???u??ninteressen haben, weil sie stationäre oder ambulante Einrichtungen betreiben.

Wenn das Persönliche Budget eine auch quantitativ relevante Alternative zu stationärer oder teilstationärer Versorgung werden soll, dann muss viel Aufwand betrieben werden, um über dieses neue Instrument aufzuklären und Beratung und Betreuung für Menschen mit Behinderungen zu organisieren. Der Bewertungsprozess, in dem ein Persönliches Budget zugesprochen wird, muss transparent sein und sollte neben dem Antragsteller, den betroffenen Institutionen (Finanzierer, Betreuer) auch unabhängige Berater einbeziehen. Will man nicht den Weg wie in England gehen, Verwandte als „Dienstleister“ generell auszuschließen, sondern auch Eltern und Partner Empfänger von Geldleistungen aus dem Budget sein können, ist ein Berater, der nur den Interessen des Menschen mit einer Behinderung verbunden ist, besonders wichtig. Es sollte vermieden werden, dass die Abhängigkeit von einer pflegenden Institution durch eine Abhängigkeit von der Familie ersetzt wird, die z.B. Heranwachsende in ihrer Entwicklung begrenzt. Das Persönliche Budget wird auch nur dann ein Erfolg werden, wenn es in seiner Höhe die anfallenden Zusatzkosten bei der Beschäftigung von persönlichen Assistenten berücksichtigt, also Sozialabgaben und Steuern, aber auch Kosten für Urlaubsvertretung oder Hilfen in Notfällen. Risiko und Chance eines Persönliches Budgets muss für einen Menschen mit Behinderungen kalkulierbar sein. Er muss jederzeit die Möglichkeit haben, in andere Versorgungsformen zu wechseln, wenn das Persönliche Budget seinen Bedarfen nicht mehr entspricht.

Das Pers&o???u??uml;nliche Budget ist eine Chance, eigenverantwortliches Handeln zu stärken, wobei dem nicht entgegensteht, dass professionelle oder ehrenamtliche Hilfe bei der Verwaltung des Budgets in Anspruch genommen wird. Je größer die Selbständigkeit, desto geringer ist die Notwendigkeit einer stationären Versorgung. Gerade bei jüngeren Menschen mit Behinderungen ist dies auch der sicherste Weg, Kosten der Heimunterbringung in späteren Lebensabschnitten zu vermeiden. Kostenvergleiche sollten deshalb die unterschiedlichen Lebensabschnitte einbeziehen. Aus der Sicht eines Leistungsempfängers wäre es gut, wenn er als Ansprechpartner jeweils einen „Fallmanager“ hätte, der seine Leistungsansprüche koordiniert und die Verwendung des Geldes kontrolliert und so jenseits der aus den unterschiedlichen Sozialgesetzen resultierenden Zuständigkeiten tätig werden kann.

Durch eine Kostenträgerrechnung, die die Transparenz für den einzelnen Leistungsfall herstellt, kann auch eine empirisch begründete Aussage über die Belastungen der öffentlichen Budgets durch alternative Versorgungsformen gemacht werden. Vieles spricht dafür, dass Persönliche Budgets im Vergleich zu stationärer Versorgung Kosten sparen, aber das Entscheidungskriterium, ob ein Persönliches Budget zugesprochen wird, sollte die Entscheidungsfähigkeit und der Zuwachs an Selbstbestimmung eines Menschen mit Behinderungen sein. Geldleistungen und die damit verbundene Rolle als Arbeitgeber bedeuten auch, dass die Verfügung über persönliche Dienstleistungen den Prinzipien der Marktsteuerung unterworfen werden und bei begrenzten Budgets nicht unbeschränkte Verfügbarkeit über???u?? Ressourcen zu erwarten ist. Zu einem verantwortlichen Bewertungsprozess, ob ein beantragtes Persönliches Budget bewilligt wird, gehört deshalb auch eine Beurteilung, ob die notwendigen Dienstleistungen zu den vorgesehenen Geldbeträgen erbracht werden können und in angemessenen Zeitabständen eine Kontrolle, ob vereinbarte Ziele tatsächlich erreicht worden sind.

Persönliche Budgets, die der Referentenentwurf für ein SGB IX vorsieht, die aber schon heute nach BSHG praktiziert werden können, sind eine sinnvolle Ergänzung der Hilfe für Menschen mit Behinderungen, aber sie sind kein flächendeckender Ersatz für Sachleistungen. Zu viele Voraussetzungen müssen erfüllt sein, wenn sie ein Erfolg werden sollen. Deshalb ist es sinnvoll, aus den Erfahrungen in England und den Niederlanden zu lernen und das in Rheinland-Pfalz begonnene Modellprojekt auszudehnen. Persönliche Budgets sollten auch nicht als ein Paradigmenwechsel in der Behindertenpolitik qualifiziert werden, dazu wird die Zahl derjenigen, die diese Leistungsform in Anspruch nehmen können, absehbar zu klein sein. Der Paradigmenwechsel ist mit der Abkehr vom Fürsorgekonzept erfolgt und darf nicht nur dort zum Tragen kommen, wo Sachleistungen durch Geldleistungen ersetzt werden. Auch bei stationären und ambulanten Leistungen muss gelten, dass sie die Interessen der Menschen mit Behinderungen an gleichberechtigter Teilnahme am gesellschaftlichen Leben in den Mittelpunkt stellen und die Möglichkeit einräumen, zwischen Alternativen zu entscheiden.

Prof. Dr. Leonhard Hajen,
Hochschule für Wirtschaft und Politik
Von-Melle-Park 9
20146 Hamburg

Leonhard.Hajen@hwp-hamburg.de

 

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