Bundesverband
Forum selbstbestimmter Assistenz behinderter Menschen e.V.
Position: Projekte > Gesetzesreformen


Das „Persönliche Budget“ für Menschen mit Behinderungen aus Sicht der Bundesregierung

Rede von Rainer Wilmerstadt, Ministerialdirektor im Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung
anlässlich der Fachtagung beim Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge

„Umsetzung und Fortentwicklung des SGB IX – Das persönliche Budget für Menschen mit Behinderungen“

am 07. November 2003 in Frankfurt a.M.

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

gerne war ich bereit, der Einladung des Deutschen Vereins zu folgen und anlässlich Ihrer heutigen Fachtagung zum Thema „Das persönliche Budget für Menschen mit Behinderung aus der Sicht der Bundesregierung“ zu referieren.

Für die Bundesregierung sind persönliche Budgets unverzichtbare Bestandteile des Paradigmenwechsels in der Politik für behinderte Menschen. Sie stellen eine besondere Ausprägung des Wunsch- und Wahlrechtes behinderter Menschen dar und sind hervorragend geeignet, die selbstbestimmte Teilhabe behinderter Menschen am Leben in unserer Gesellschaft zu unterstützen und zu fördern. Der ausdrücklichen gesetzlichen Normierung des persönlichen Budgets als neue Leistungsform in § 17 Abs. 1 Nr. 4 SGB IX liegt die Erkenntnis zugrunde, dass das Sachleistungsprinzip im Rahmen der Förderung der Selbstbestimmung bei behinderten Menschen zunehmend an Grenzen stößt.

Aber - und das will ich gleich am Anfang sagen - wir betrachten das persönliche Budget nicht als Zaubermittel und schon gar nicht als Wunderwaffe zur Lösung der Haushaltsprobleme der Kommunen. Es ist - je nach Ausgestaltung - sicherlich auch ein Steuerungsinstrument und deshalb erwarten wir, dass sich bei seiner breiten Einführung neue Angebotsstrukturen entwickeln. Dies zeigen auch die Erfahrungen in den Ländern, in denen bereits mit persönlichen Budgets gearbeitet wird. Diese Folge tritt insbesondere dann ein, wenn das Ergebnis des wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit dem Budget dem Inhaber des Budgets zugute kommt. Es ist deshalb auch zu erwarten, dass mit Hilfe dieses Instruments die Entwicklung der Kosten in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen positiv beeinflusst werden kann. Denn die dort absehbaren Kostenprobleme der kommunalen Haushalte ergeben sich vor allem dann, wenn es zu dem befürchteten Anstieg der stationär betreuten volljährigen behinderten Menschen von 162.000 zu Beginn des Jahres 2002 auf 190.000 zu Beginn des Jahres 2007 kommt. Gelingt es mit dem persönlichen Budget, den dann notwendigen Ausbau stationärer Strukturen signifikant zu beeinflussen, der sogar längerfristig stationäre Strukturen abzubauen, könnte hierdurch dem Kostenanstieg in der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen effizient entgegengewirkt werden.

Einige Leistungsträger - z.B. der Landschaftsverband Rheinland – haben dies erkannt, stehen dem persönlichen Budget positiv gegenüber und steuern auf ambulante Wohnformen um - eine Richtung, die im Übrigen von Verbänden und Organisationen behinderter Menschen schon lange eingefordert wird.

Wodurch zeichnen sich persönliche Budgets aus?

Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass die individuellen Bedarfe eines behinderten Menschen ermittelt werden und ihm die erforderlichen Mittel zur eigenverantwortlichen persönlichen Verwendung zur Verfügung gestellt werden. Der behinderte Mensch kann damit selbst entscheiden, welche Hilfen für ihn am besten sind sowie welcher Dienst und welche Personen ihm zu dem von ihm gewünschten Zeitpunkt eine Leistung erbringen. Das - meine Damen und Herren - ist das wiederum von Verbänden und Organisationen behinderter Menschen geforderte Arbeitgebermodell. Dies haben wir mit dem SGB IX als eine Form für die Ausführung von Teilhabeleistungen etabliert. Zwar sollen wegen der geringen Erfahrungen, die wir in Deutschland hiermit haben, Modellprojekte entwickelt werden. Die Bewilligung ist jedoch nicht davon abhängig. Dort, wo das persönliche Budget entscheidungsreif ist - und da kann ich mir viele Teilhabeleistungen vorstellen - kann es auch ohne vorherige Modellprojekte bewilligt werden.

Was ist bisher geschehen?

Da gab es ein Modellprojekt in Rheinland-Pfalz, das nicht durch das SGB IX initiiert war. Und da gibt es dann einige sehr interessante Projekte und einige mehr oder weniger zögerliche Versuche. Hier können Sie gespannt sein auf die Ausführungen von Frau Prof. Wacker und Frau Dr. Holuscha.

Nur, und da setzt meine Kritik an, 2 Jahre und fast 4 Monate sind jetzt seit dem Inkrafttreten des SGB IX verstrichen, mit in Puncto Modellvorhaben nicht messbaren Ergebnissen. Das lag und liegt sicherlich zu einem großen Teil an der teils kritischen und ablehnenden Haltung jedenfalls einiger Rehabilitationsträger. Und jetzt komme ich in Versuchung, zu einem meiner Lieblingsthemen überzugehen: den Barrieren in den Köpfen. Die „Rehaprofis“ müssen endlich begreifen, dass die Zeit vorbei ist, in der sie den Menschen von ihnen vorgefertigte „Maßnahmenpakete“ vorsetzen konnten.

Ausschlaggebend sind die berechtigten Wünsche des behinderten Menschen. Das persönliche Budget ist hierfür die sichtbarste Ausdrucksform, denn für seine Bildung müssen die persönlichen Bedarfe festgestellt werden und diesen bedarfsgerechte Leistungsentgelte, Gutscheine oder Ziehungsrechte zugeordnet werden. Manche Rehabilitationsträger waren von Beginn an aufgeschlossen. Bei anderen ist die Einsicht gereift - auch mit Blick auf Einsparpotentiale z. B. bei Verwaltungskosten.

Ich habe mich jedenfalls sehr gefreut und begrüße diese Entscheidung nachdrücklich, dass die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte bei allen Anträgen jetzt auch die Möglichkeit der Ausführung als persönliches Budget prüfen will.

Das SGB IX hat - neben vielen anderen richtungsweisenden Vorgaben - noch eine weitere wichtige Form der Leistungserbringung geschaffen. Ich meine die Komplexleistung. Sie spiegelt - wenn Sie so wollen - für die Leistungsempfänger wieder, was wir uns in der Umsetzung der §§ 10 bis 12 als Koordinierung und Kooperation vorstellen: Leistungserbringung auch bei Beteiligung mehrerer Rehabilitationsträger - bei der Komplexleistung aus einer Hand - und ansonsten wie aus einer Hand. Bei der Komplexleistung erbringt also ein Träger die Gesamtleistung und klärt intern mit anderen beteiligten Leistungsträgern die auf diese entfallenden Leistungsanteile - übrigens ein hervorragendes Instrument zur Überwindung unbefriedigender Schnittstellen im gegliederten System der Sozialleistungsträger, das ich durchaus für ausbaufähig und ausbauerforderlich halte, wenn es jetzt nicht sehr bald zu akzeptablen Selbstverwaltungslösungen kommt, die den Willen des Gesetzgebers umsetzen.

Das persönliche Budget ist eine andere Ausdrucksform der Komplexleistung, denn seine im SGB IX vorgeschriebene bedarfsgerechte Bemessung setzt eine trägerübergreifende Feststellung voraus. Und da stößt das SGB IX derzeit an seine Grenzen, weil es hinsichtlich seines Rehabilitationsteils - jedenfalls unmittelbar - nur für die Rehabilitationsträger gilt.

Meine Damen und Herren, Sie wissen, dass der Deutsche Bundestag am 17. Oktober das Gesetz zur Einordnung des Sozialhilferechts in das Sozialgesetzbuch, kurz das SGB XII, beschlossen hat. Leider wird der Bundesrat heute beschließen, auch zu diesem Gesetz den Vermittlungsausschuss anzurufen. Im Vermittlungsausschuss wird das SGB XII in einer Reihe behandelt mit der Gemeindefinanzreform und Hartz IV, der Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe, auch hinsichtlich deren kostenmäßigen Auswirkungen. Und ich sage es hier ganz deutlich: daran, dass es hierzu gekommen ist, war die für die Teilhabe behinderter Menschen verantwortliche „Szene“ nicht unbeteiligt. Das drückt sich dann so aus, wenn im Zusammenhang mit dem SGB XII unter der Überschrift diskutiert wird: „Folgt dem Einstieg in den Paradigmenwechsel jetzt der Ausstieg?“

Worum geht es im SGB XII? Es geht um die Stärkung der Selbstbestimmung und Eigenverantwortung. Was ich anfangs in Richtung Rehabilitationsträger gesagt habe, gilt auch hier: Es geht nicht darum, herkömmliche Strukturen zu perpetuieren. Und das bedeutet, wenn jahrelang erhobene Forderungen aufgegriffen werden, dann muss man auch hierzu stehen wollen, selbst dann, wenn man mit den in anderen Gesetzgebungsvorhaben getroffenen Entscheidungen nicht oder nicht so einverstanden ist.

Alles andere kann sonst sehr leicht so verstanden werden, als habe man frühere Forderungen zwar erhoben, aber doch eher aus Kritik am bestehenden System formuliert und nicht ernsthaft gewollt, dass solche Forderungen auch umgesetzt werden.

  1. Wir pauschalieren auch bei den Regelsätzen immer dort stärker, wo dies sinnvoll ist. Sie umfassen jetzt auch die so genannten laufenden Leistungen. Nicht einbezogen werden die Kosten für Unterkunft und Heizung sowie die Leistungen für die Erstausstattung von Wohnraum, für die Bekleidung und für mehrtägige Klassenfahrten.
  2. Wir erhöhen die Regelsätze für Haushaltsangehörige mit kleinen Kindern und senken sie für ältere Kinder etwas ab, in dem wir die bisherigen 4 Altersstufen auf 2 Altersstufen reduzieren. Jeder Insider weiß, dass die bisherigen Regelsätze für Haushaltsangehörige im internationalen Vergleich an der Spitze liegen und es Forderungen gibt, sie abzusenken. Für kleinere Kinder tun wir richtigerweise das Gegenteil.
  3. Bisher ist der Mehrbedarf für Alleinerziehende von der Anzahl der Kinder und ihrer Altersstruktur abhängig. Künftig erhalten alle Alleinerziehenden einen Mehrbedarf.
  4. Die Möglichkeiten für aktivierende Leistungen werden ausgeweitet mit dem Ziel, auch Menschen, die nur bis zu 3 Stunden täglich arbeiten können, die Führung eines eigenverantwortlichen Lebens zu ermöglichen.
  5. Der Grundsatz „ambulant vor stationär“ wird gestärkt. Wenn es in solchen Zeiten wie heute einfach nicht durchgängig möglich ist, dies dadurch zu bewerkstelligen, dass ambulante Leistungen finanziell ausgebaut werden und deshalb Anreize für stationäre Leistungen eingeschränkt werden und dies sozialverträglich geschieht, frage ich ernsthaft: Was ist dagegen wirklich einzuwenden? Und was geschieht eigentlich wirklich?
    Beim Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen werden Unterhaltspflichtige heute grundsätzlich herangezogen. Künftig wird hier bei volljährigen, behinderten oder pflegebedürftigen Kindern nicht mehr unterschieden, ob sie vollstationär untergebracht sind oder nicht. Einheitlich werden hier pauschal 20 € festgelegt. Der ambulante Bereich wird damit verbessert, Anreize für die stationäre Unterbringung werden abgebaut.
  6. Behinderte und pflegebedürftige Menschen werden von der Vermutung freigestellt, dass Mitbewohner einer Wohnung sie finanziell unterstützen. Sie haben also künftig Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt.
  7. Die Besserstellung der in Einrichtungen lebenden Leistungsberechtigten bei den Einkommensgrenzen wird dadurch beseitigt, dass alle Grenzen auf das Doppelte des Eckregelsatzes vereinheitlich werden. Dadurch wird die Mehrheit der Berechtigten, die bisher mit der eher knapp gehaltenen unteren Einkommensgrenze auskommen mussten, besser gestellt.
  8. Die allgemeine Vermögensfreigrenze für behinderte oder pflegebedürftige Menschen wird um ca. 300 € angehoben. Dafür wird die erhöhte Freigrenze für schwerstpflegebedürftige Menschen gestrichen, denn was hat der Grad der Pflegebedürftigkeit mit der Vermögensfreigrenze zu tun?
  9. Das Arbeitsförderungsgeld wird künftig auch bei ambulant lebenden behinderten Menschen nicht mehr als Einkommen angerechnet.

    Und jetzt noch
  10. diese angebliche Unzumutbarkeit, dass bei Verhandlungen über Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen in Einrichtungen die Finanzkraft der öffentlichen Haushalte angemessen zu berücksichtigen ist. Das wird dann als „Sozialhilfe nach Kassenlage“ bezeichnet. In Wirklichkeit ist es ein Schutz gegen das heute ständig kritisierte angebliche Diktat der Leistungsträger. Denn was wird heute beanstandet? Es wird beanstandet, dass angeblich Leistungsvereinbarungen nicht abgeschlossen und Vergütungen einseitig festgelegt werden. Dies hat mit der Neuregelung ein Ende. Künftig muss verhandelt werden und zwar auch über Leistungsvereinbarung. Zugleich wird die Schiedsstellenfähigkeit auch für Leistungsvereinbarungen eingeführt und die „Angemessenheit“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, der in vollem Umfang, auch durch die Schiedsstelle - überprüfbar ist. So wird eine sinnvolle Regelung in der öffentlichen Darstellung in ihr Gegenteil verkehrt.
So - das Thema Unmut ist jetzt bei mir abgehakt - und ich komme zurück auf das persönliche Budget.

Wir wollen „benutzerfreundliche“ Budgets „aus einer Hand“. Deshalb sieht das Gesetz im Rahmen der Novellierung von § 17 SGB IX (Artikel 8 - Änderung des SGB IX) auch ausdrücklich persönliche Gesamtbudgets als trägerübergreifende Komplexleistungen vor. Das Gesamtbudget wird dabei als Summe aller im Einzelfall zu erbringenden Geld- und Sachleistungen verstanden, das neben den Leistungen eines Rehabilitationsträgers als Teilbudget auch die Leistungen anderer Sozialleistungsträger – wie z.B. der Pflegekassen und Krankenkassen - umfasst, die keine Rehabilitationsleistungen sind. Es wird deutlich, dass Ziel der individuellen Komplexleistung eine zwischen den beteiligten Leistungsträgern abgestimmte Leistungserbringung ist, die bei den Leistungsberechtigten als Leistung „aus einer Hand“ ankommt, ohne hierdurch die trägerbezogenen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu ändern.

Dadurch, dass die Leistungsberechtigten über einen längeren Zeitraum in der Regel eine Geldleistung aus „einer Hand“ erhalten, entstehen für sie sachliche, zeitliche und soziale Dispositionsspielräume, was den besonderen Reiz eines persönlichen Budgets ausmacht. Den Leistungsberechtigten wird die Möglichkeit eröffnet, durch eine bedarfsgerechtere Organisation ihrer Hilfen diese besser als im Rahmen standardisierter Vollversorgung im stationären Bereich zu gestalten.

Das Gesetz legt definitorisch fest, welche Leistungen überhaupt budgetfähig sind. Es kann sich hierbei über die Leistungen zur Teilhabe hinaus nur um solche Leistungen handeln, die sich über einen längeren Zeitraum regelmäßig wiederholen und sich auf alltägliche und regiefähige Bedarfe beziehen. Gelegentliche sowie kurzfristige Hilfebedarfe und einmalige Leistungen werden damit ausgeschlossen. Diese Leistungen können selbstverständlich daneben erbracht werden. Typische budgetfähige Leistungen können insbesondere die Hilfe zur Mobilität, Hilfe zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft, oder Hilfen zur häuslichen Pflege oder Krankenpflege sein. - Selbstverständlich ist, dass der behinderte Mensch aus dem Budget auch wieder „aussteigen“ kann.

Das Persönliche Budget setzt sich in der Regel aus einer oder mehreren in Geld bemessene Einzelleistungen zusammen. Lediglich in begründeten Ausnahmefällen ist die Ausgabe von Gutscheinen zulässig.

Auch ein Persönliches Budget kann natürlich nicht losgelöst von finanziellen Rahmenbedingungen gesehen werden. Aber dies muss mit Augenmaß erfolgen. Daher ist eine Obergrenze des Gesamtbudgets grundsätzlich gesetzlich festgelegt. Damit sollen Leistungsausweitungen und damit unkalkulierbare Mehrkosten für die Leistungsträger vermieden werden. Die Höhe des Gesamtbudgets soll danach im Einzelfall die Kosten aller ohne Budget zu erbringenden, bisher individuell festgestellten Leistungen, nicht überschreiten. Bei Neufällen soll die Höhe des Gesamtbudgets die Kosten aller individuell erst festzustellenden Leistungen nicht überschreiten. Aber auch von diesem Grundsatz kann in besonders begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden. Dies könnte geboten sein, wenn den bisher stationär betreuten Leistungsberechtigten nur so ein Umsteigen auf ambulante Betreuung ermöglicht werden kann.

Ein beauftragter Leistungsträger soll die Leistungserbringung „aus einer Hand“ sicherstellen. Beauftragter Träger ist der nach § 14 des Neunten Buches erstangegangene Träger, wenn er Leistungen im Rahmen des Persönlichen Budgets zu erbringen hat. Eine Beauftragung erfolgt jedoch nur, wenn das Persönliche Budget Leistungen mehrerer Leistungsträger enthält.

Flankierend zu der gesetzlichen Vorschrift wird eine Verordnung zur Ausführung von Leistungen zur Teilhabe durch ein Persönliches Budget erlassen werden. Dort wird neben dem Inhalt der Persönlichen Budgets auch das Verfahren und die Zuständigkeit der beteiligten Leistungsträger konkretisiert. Diese Verordnung soll zeitgleich am 1. Juli 2004 in Kraft treten.

Für die Zusammenarbeit wird folgendes Verfahren vorgesehen:

Ein Antrag auf Leistungen durch ein Persönliches Budget kann bei allen beteiligten Rehabilitationsträgern, Pflegekassen, Integrationsämtern und den gemeinsamen Servicestellen gestellt werden. Die Koordinierung der verschiedenen Leistungsträger erfolgt nach § 10 des Neunten Buches. Dies bedingt, dass alle beteiligten Leistungsträger gemeinsam mit dem Leistungsbeauftragten die nach dem individuellen Bedarf voraussichtlich erforderlichen Leistungen ermitteln und diese dann schriftlich zusammenstellen. Die beteiligten Leistungsträger stellen anschließend unter Anwendung ihrer Leistungsgesetze den individuellen Bedarf fest. Anschließend beraten sie und der beauftragte Leistungsträger gemeinsam in einem Konferenzverfahren, dem so genannten Einschätzungsverfahren, die Ergebnisse der von ihnen getroffenen Feststellungen. Darüber hinaus nehmen sie vor allem Stellung zu dem Bedarf, an budgetfähigen Leistungen, der Höhe des Persönlichen Budgets in Geld und über den Inhalt einer abzuschließenden Zielvereinbarung. An dem Einschätzungsverfahren werden die Antrag stellende Person, aber auf ihr Verlangen auch eine Person ihrer Wahl beteiligt. Das Einschätzungsverfahren ist in der Regel im Abstand von zwei Jahren zu wiederholen. Dies dient der Förderung der eigenverantwortlichen Budgetverwaltung der Antrag stellenden Person über einen längeren Zeitraum sowie der Verwaltungsvereinfachung. Auf der Grundlage der abgegebenen Stellungnahmen haben die jeweils zuständigen Leistungsträger dann abschließend über die budgetfähigen Leistungen zu entscheiden und stellen dem beauftragten Träger das auf sie entfallende Teilbudget innerhalb der gesetzlichen Frist zur Verfügung.

Der beauftragte Leistungsträger erlässt den Gesamtbescheid, der alle beteiligten Leistungsbereiche ausweist. Darüber hinaus ist der Beauftragte zur weiteren Ausführung des Gesamtbescheides legitimiert und damit auch zur Auszahlung der Gesamtleistung an die Antrag stellende Person. Die vorgesehenen gesetzlichen Regelungen stellen sicher, dass vor Inkrafttreten des Gesetzes begonnene Modellvorhaben zu Ende geführt werden können. Weiterhin ist zwingend vorgesehen, in der Zeit vom 1. Juli 2004 bis zum 31. Dezember 2007 persönliche Budgets unter wissenschaftlicher Begleitung zu erproben.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

| Zum Textanfang |

© 2006 ForseA - Forum selbstbestimmter Assistenz behinderter Menschen e.V.